CF40工作论文 广域型城市与我国县域经济发展:“市领导县”体制再评估

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广域型城市与我国县域经济发展:

“市领导县”体制再评估


文/郭 峰 上海新金融研究院研究员、北京大学互联网金融研究中心/国家发展研究院博士后 

      汤 毅 复旦大学经济学院博士研究生



摘要:中国于 1980 年代开始大面积推广的“市领导县”体制产生了一种“广域型城市模式”,初衷旨在转轨经济背景下发挥中心城市的带动作用,促进城乡一体化发展。本文基于浙江、黑龙江、甘肃三省的县级面板数据,利用双重差分法评估了这种“市领导县”体制的确立对县域经济发展的影响。研究发现,在分离了宏观趋势以及其它因素的影响之后,“市领导县”体制削弱了被市领导县的经济增长率 2.19 个百分点,同时也削弱了被领导县农民人均纯收入增长率 5.05 个百分点。进一步的分析发现,这种削弱作用在 1994 年分税制改革之后变得更严重,并且对距离地级市越近的县更加明显,而且不论地级市与所辖县是何种“强弱”组合,地级市都在抽取辖县资源,而不是支持县的经济发展。从政策效果评估的角度看,本文证实了“市领导县”体制对县域经济发展的确存在妨碍作用,这为中国进行政府层级改革与提升政府治理能力提供了借鉴意义。


关键词:广域型城市、市领导县、县域经济、双重差分法




一、引言


在中国,城市自古有之,但是城市作为一种地区行政区划的“建制市”,却是近现代的产物。 城市建制自引入中国以来,起初是析出县域中经济相对发达的城镇而设置市的建制。这种“析县置市”的模式使得城市主要是指集中于工商业经济发达的区域。然而,随着城市经济不断发展,其在政府体制和行政区划中的地位不断提高,最终,城市不仅是领导工商业发达地区“城堡经济”,还开始领导城区周边的广大农村地区。特别是 1980 年代开始大规模出现“市领导县”体制,使得这种独特的“广域型城市”更是得到大面积推广。


“市领导县”的广域型城市体制,是依据“城市带动农村”的指导思想,将作为省级政府派出机构的地区改为地级市,而县则归地级市直接管理,形成了“省管市”、“市管县”的三级地方体制。然而,这种以经济发达地区地级市的组织功能为核心,通过经济联系和行政关系,带动农村和区域腹地协同发展的初衷是否实现了呢?本文我们主要评估这种“市领导县”体制对县域经济发展的影响。


“市领导县”体制的初衷是“加强统一规划,统一领导,促进城乡一体化”。。这种体制可能有利于开拓和繁荣城乡经济等诸多优点(张曙光,1985)。但是由于基础不同,市和县的利益其实并不一致,而是两个相互竞争的“块块”。在各专业领域的“条条”被地级市领导后,垂直的“条条”管理却建立在不同的“块块”利益之上。根据钱颖一等人的总结,这种“条块”不统一的体制会造成市县的利益冲突(Qian,Xu,1993),即每个县作为“块块”,受到偏向于市辖区的地级市政府部门“条条”的领导后,可能会损害县域经济利益。早在 1992 年,周一星和胡大鹏(1992)就通过对县长的调查问卷,发现县长们普遍反映地级市对辖县的扩散作用、带动作用较小。根据杨志勇(2009)的分析,在市县各自“强”、“弱”的四种组合关系中,“强市弱县”对县较为有利,其他关系都不利于县域经济增长。然而,这些文献都缺少严格的计量分析,特别是没有评估究竟怎样的地级市,领导怎样的县,才会对县有不好(或好)的影响。


本文基于当前的制度改革的背景,定量评估“市领导县”体制的影响,既有重要的历史意义,也有显著的现实意义。“市领导县”体制跟当前正如火如荼开展的“省直管县”、“强县扩权”改革密切相关。早在 1990 年代,特别是进入 2000 年代之后,为适应县域经济的壮大,各地纷纷开展了针对县域经济的“省直管县”和“强县扩权”的改革。不少文献评估了这些改革举措,并且大部分文献的结论都发现越过地级市,由省来直接管理县(即“省直管县”),或者赋予县级政府更大的经济社会管理权限(即“强县扩权”),都有利于县域经济的增长(才国伟,黄亮雄,2010;袁渊,左翔,2011;樊勇,王蔚,2013)。不过,郑新业等(2011)通过对河南省数据的分析,也发现“省直管县”能够促进县域经济增长的改革目标是难以实现的。而李猛(2012)也认为“省直管县”促进县域经济增长是有条件的,理顺政府间关系的关键点不在于省直管县改革这一具体形式,,而在于转变政府职能的同时缓解县乡财政困境。


由于“省直管县”和“强县扩权”往往仅限于经济管理、财政收支上地级市和辖县权力关系的调整,并不涉及到行政区划调整,。考虑到经济上分权,,2011),因此,在现阶段我们继续评估“市领导县”体制对县域经济发展的影响,仍然具有非常现实的意义。


此外,本文的研究也与以下一系列经济学文献紧密相关。首先,“市领导县”使得地区一级行政区划由虚变实,原本由省及其派出机构-地区行署领导的县,改为由权力大为增强的地级市领导,实际上等于增加了一级地方政府(鲍晨辉,2007;刘笑萍,2009)。分权一直被认为是地区增长的动力之一(Qian,Roland,1998;Qian,Weingast,1997),但是分权也会产生一系列的问题(王永钦等,2007)。“市领导县”改变相关地方政府的权力范围以及地方政府间竞争格局,从而影响经济增长。其次,许多学者强调了地方官员激励对地区经济增长的影响(周黎安,2004,2007;张军,高远,2007;王贤彬,徐现祥,2008),“市领导县”也会改变相关地级和县级地方官员的所面临的激励和约束,从而影响到地区经济增长。


本文余下部分安排如下,第二部分是关于“市领导县”体制的背景介绍,第三部分是评估方法和样本数据的介绍,第四部分是主要结果和进一步分析,最后是本文的结论及政策含义。 


二、制度背景


城市是与乡村相对应的一种社区,是指那些人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地方。虽然自古以来,中国就有较为发达的城市经济,但城市建制出现在中国则是 20 世纪初的事情。,尤其是城市化水平的提高,市制得到了很大的发展,不仅数量成倍地增加,而且城市的行政地位、所辖区域也日益提高和扩大。


清末开始在城乡分别设置不同行政建制时,市是作为城镇型地方行政建制的专名,为各地所采用。市的设立往往是析出县域中经济发达的地区(如城关镇)设为市建制的“析县置市”模式。此时,市为县下城镇地区的行政建制,县与市、镇之间是上下级的隶属关系。


1921 年颁布的《广东市暂行条例》规定广州市地方行政区域隶属于省政府,不属于县的行政范围。其后,北洋政府在《市自治制》中,将市分为两种,普通市属县领导,特别市与县并立属省领导。北伐战争之后, 1930 年颁布《市组织法》,进而规定:普通市为省辖,不属县行政范围(后改称省辖市);。这样,就出现了行政地位高于县等 省的市和行政地位等于县的市,不再存在属于县领导的市。


虽然市制产生之后,市在地区行政区划中的地位逐步提高,脱离县的领导,并逐渐变为高于县的行政建制,但由市来领导县的情况却仍极为少见。建国前,、江宁县;大都会“上海特别市”领导周边县的少数特例。新中国成立初期,出于治安管理等原因,杭州市、兰州市、重庆市、旅大市(今大连市)等城市也领导过周边的县,但领导县的数量和持续时间都非常短暂,充其量仅能算作地方政府管理体制中的一种特例。


真正开始大规模施行“市领导县”体制,。,中国各方面都发生急剧的变革,在组建人民公社、小县合并成大县等之外,另一项重要的地方行政区划调整的内容就是大规模推广“市领导县”体制。自 1958 年起,上海、天津、辽宁等地区纷纷施行“市领导县”的体制。1959 年 9 月 17 日,全国常务委员会正式通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,使市辖县得到了正式肯定。但是,在 1960 年代初期发生“大饥荒”之后,全国粮食供应严重短缺,社会生产受到严重阻碍,处于“非常时期”,1961 年开始,各地由市领导的县纷纷重属专区领导。


现行的“市领导县”体制是从改革开放之后开始大规模推广的。20 世纪 80 年代初期,为了加快城乡一体化建设步伐,推进行政机构改革, 1982 年发出《关于改革地区体制,实行“市领导县”体制的通知》,“市领导县”开始启动。1983 年 2 月 15 日,、,指出:“以经济发达的城市为中心,以广大农村为基础,逐步实行市领导县的体制,使城市和农村紧密地结合起来,充分发挥两方面的优势,互相依存,互相支援,统一领导,全面规划,促进城乡经济、文化事业的发展,这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是,实行地、市合并,由市领导县。”此后,“市领导县”体制实施范围逐步扩大。到 1990 年代中期,大部分的东部省份都基本实行了“市领导县”体制。


1999 年,,要求与地级市并存的地区,实行地市合并,与县级市并存一地的地区,所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行“市领导县”体制。此后,中国又迎来新一波的“市领导县”浪潮。至 2004 年底,这一波高潮退去时,全国共有地级行政建制 333 个,其中地级市 283 个,占地级行政建制的 80%。在地级市当中,只有广东的东莞市、中山市,甘肃省的嘉峪关市,海南的三亚市等少数几个地级市不辖县,其他绝大多数地级市都下辖数量不等的县。地级市领导县的数量占全国县总数的 70%,人口占全国县域总人口的 90%以上。


随着“市领导县”体制的消极因素和负面影响逐渐显现,以及县域经济的逐渐壮大,从 2002 年起,浙江、湖北、广东等省先后实施了“强县扩权”改革,把市一级政府的部分经济管理权下放到一些重点县。从 2004 年开始,安徽、湖北、吉林等省又开展了“省直管县”的财政体制改革,省直接对县进行管理。2009 年,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改”。2013年,:“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。可以预见,未来“省直管县”改革必将继续推动。


不过,我们需要注意的是,至少到目前为止,中国的“省直管县”改革,仅仅涉及到省直管县财政,或者经济管理权限下放的“强县扩权”,并不涉及行政区划的正式调整,。、,2011),,因此这种“省直管县”和“强县扩权”,并不是对“市领导县”的完全舍弃。所以,直到 1999 、,仍在强调要实行“地市合并”、“市领导县”。因此,同样的可以预见到,“市领导县”体制未来仍将会延续较长的时间。


随着城市从析出一个县精华区域的建制到平行于县、高于县的建制,再到市领导县体制的推行,作为城堡型的地方行政建制的市制就发生了相当大的变化,形成一种“广域型城市”的模式。从而,市不再仅仅是国家为管理城市地区和城市居民而专设的地方行政单位,众多的市辖境范围内的农业人口大大多于城市人口,并有面积很广的农业地区。这种广域型城市建制的目的何在?特别是其对包含了广大农村地区的所辖县的经济绩效有和影响?在城市化成为中国经济增长和转型的主要战场的当前时代,回答这一问题仍有重要的理论价值和政策含义。


根据 1959 年全国人大常委会的《决定》,“市领导县”的目的是:“密切城市和农村的经济关系,促进工农业的相互支援,便利劳动力的调配”;而根据 1983 ,“市领导县”的目的是:“使城市和农村紧密地结合起来,充分发挥两方面的优势,互相依存,互相支援,统一领导”。由此看来,“市领导县”的主要目的是发挥中心城市的领导作用,促进城乡共同发展。然而,这种城乡共同发展的目的是否能够实现,却是需要严格的实证手段来评估的。基于这一目的,本文如下就通过双重差分法这一较前沿的计量方法来评估这种“市领导县”体制对县域经济的影响。 


五、结论及政策含义


中国于 1980 年代开始大面积推广的“市领导县”体制造成了一种“广域型城市”的城市建制,其设立的初衷旨在转轨经济背景下发挥中心城市的带动作用,促进城乡一体化发展。,、经济、文化等诸方面的系统工程。本文利用双重差分方法,评估了这种“市领导县”体制的确立对县域经济发展的政策影响。县域经济是中国国民经济的基础,发展与壮大县域经济,关系到整个国计民生,因此这种评估具有重大的现实意义。


从学术积累的角度而言,“市领导县”的渐进推广,构成了一个“自然实验”,较好地解决了其中可能存在的内生性问题。而且,本文利用了全国不同区位的三省的面板数据,样本具有更大的变异以及足够的代表性,实证结果更加令人信服。


本文研究发现,“市领导县”体制的确立抑制了县域人均 GDP 以及农民人均纯收入的增长,这说明“市领导县”体制利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展、促进城乡共同发展的初衷不仅没有奏效,反倒因为对农村和农业生产重视不够而削弱了农村经济的发展。事实上,“市领导县”体制没有建立一整套有效的促进城乡合治的制度安排,没有触动传统的城乡二元分割的行政管理体系,城乡之间并未真正形成良性互动。


因此,随着市场经济体制的日臻完善,减少行政层级,理顺城乡治理机制,终成为大势所趋。具体而言,通过本文上述分析,关于“市”、“县”关系的重构,我们可以有以下几个思路:


第一,改革要因地制宜,避免一刀切。“市领导县”体制是计划经济向市场经济过渡时期的产物,在改革的过程中,存在“一刀切”的现象。虽然存在一些弊端,但在当下市场经济尚不发达的情况下,盲目取消“市领导县”体制的做法也不足取。明智之举是采取“省管县”为主,“市领县”为辅,两种体制协调并举的战略,并按照“宜带则带,不宜带则省管”的原则,进行体制重构。


第二,依法确定领县市政府的职能和领导方式。要处理好市县关系,必须加强立法和制度建设,规范领县市政府的职能和领导方式。领导县的地级市政府承担着双重职责:作为一般广域型政府,它起着承上启下、上传下达的作用;而作为城镇型政府,主要对那些影响城市正常运转的社会公共事务,承担着直接管理的职责。因此,领导县的市政府应针对不同的职责和管理对象采取不同的领导方式。作为一般广域型政府,主要是通过监督、协调等间接手段履行其对辖县领导的职能;而作为城镇型政府,主要通过直接管理和提供服务来履行自己的职能。领县市政府只有明确了自身的职能定位和领导方式,才能有的放矢地开展工作,而不至于胡子眉毛一把抓或者顾此失彼。


第三,按照“权责一致”的原则重构市县间的权力关系。当前,县级政府一方面管理的事务繁多,而另一方面掌握的权力又相对缺乏。权责不对称使县级政府在职能履行上常常进退两难。为此, 需要按照“权责一致”的原则,重新明确市县间的权力关系。首先,赋予县级政府与其职责相对应的财权、财力以及经济、社会事务的自主管理权;其次,、省、市对县级政府的财政转移和补贴力度,使县级政府的责、权、利相一致,财权与事权、用人权相统一。


第四,更重要的是建立健全促进城乡一体化与协调发展的体制机制。要实现城乡经济社会的共同和协调发展,须做如下的制度安排:建立城乡一体化的户籍管理制度;建立城乡统一的劳动用工制度;建立覆盖城乡的统一的社会保障制度;建立城乡统一的建设用地市场。这几项重大改革在新一届政府执政后,已经开始推动,但确保落到实处,仍然任重而道远。 


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