【建纬动态】我所戴勇坚主任及唐砬律师共同撰写的论文《财政评审对民事行为的影响及其法律风险防范》被《财政评审》杂志刊登发表

财政投资评审作为财政职能的重要组成部分，在使用国有财政性资金的项目建设中发挥越来越重要的监督与管理作用。财政投资评审是以建设单位为相对人的行政行为，其中又交叉着施工单位等民事主体。那么，财政投资评审对民事主体产生的影响如何？财政投资评审的法律风险何在？如何进行风险防控？皆是本文将要重点探讨的问题。

财政投资评审  民事行为  风险防范

财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。

可知，财政投资评审是对建设单位在工程项目建设过程中使用财政性资金进行管理与监督的活动，是一种行政行为。实践中，使用财政性资金的工程项目，建设单位与施工单位签订的建设工程施工合同中往往会在结算条款中约定，以财评结论作为双方结算依据。这就意味着，财评结论将直接影响建设单位与施工单位的工程竣工结算。同时，在财政投资评审实践中，财评结论中往往有施工单位的签字确认。以上可见，财评行政行为中交织着民事行为，民事行为也受到行政行为的影响。那么，财评结论究竟对民事主体影响如何？财政投资评审行为的风险在哪？如何防控？以下本文将进行重点探讨。

 根据《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号），整理财政投资评审各方主体关系图如下。

看图可知，财政投资评审的行政相对人是建设单位，财政部门负责财政投资评审工作的管理与监督，具体财政投资评审工作的开展由财政投资评审机构（一般指财政投资评审中心）进行。而财评中心系接受财政部门委托开展财政投资评审业务的部门，其行为对外产生的法律效果均由财政部门承担。

 实践中，使用财政性资金的工程项目，建设单位与施工单位签订的施工合同结算条款中越来越多出现以财政评审结论作为结算依据的约定。那么，财评结论是否可作为民事主体间结算的依据？当民事主体间约定以财评结论作为结算依据时，如一方当事人对财评结论不服或认为财评结论错误，可以采取何种途径进行救济？

1、财评结论可否作为民事主体间结算的依据。

：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。 以上观点充分尊重了民事合同的意思自治原则，以及财政行政管理的相对性。第一，建设单位与施工单位签订的施工合同中未约定以财评结论作为结算依据的，不得强行将财评结论作为双方结算依据；第二，建设单位与施工单位签订的施工合同中明确约定以财评结论作为结算依据的，应依照当事人约定进行结算。

2、一方当事人不服财评结论时的救济途径。

，财政投资评审的相对人是建设单位，但施工合同约定以财评结论作为结算依据的，约定有效。那么，双方当事人约定将财评结论作为结算依据的，施工单位若不服财评结论或认为财评结论错误，是应提起行政诉讼还是民事诉讼呢？

认为应提起行政诉讼的理由如下：（1）施工单位虽不是财政投资评审的直接行政相对人，但财评结论对施工单位的权益产生了实质性影响，施工单位可作为行政诉讼的原告；（2）财政投资评审是一种具有行政效力的活动，如对财评结论进行审查，则意味着对行政行为进行的审查，而民事诉讼无法解决该问题。因此，当事人仅通过民事诉讼无法达到推翻或更正财评结论的目的。要对财评结论进行审查，应在行政诉讼中进行。

认为不可提起行政诉讼而应在民事诉讼中解决的理由如下：（1）建设单位与施工单位系施工合同民事法律关系；（2）根据《财政投资评审管理规定》，财评结论仅对建设单位具有强制约束力，财评行为对建设单位以外的第三人不产生影响；（3）民事合同中约定以财评结论作为结算依据，体现的是当事人意思自治原则，财评结论之所以对双方当事人产生约束力，是因为双方当事人的自主约定，而非财评结论通过其行政效力对双方当事人发生约束力并产生影响；（4）在民事诉讼中，财评结论作为认定事实的证据出现，双方当事人对财评结论的真实性、合法性、关联性等进行举证质证，法庭对财评结论的三性进行认定，并对符合认定事实依据的证据进行采纳，对不符合认定事实依据的证据进行剔除即可。

笔者以为，产生以上两种观点的关键缘由，一是施工单位是否是财政投资评审行为的利害关系人，是否具备行政诉讼主体资格，二是财政投资评审以及其产生的财评结论的双重性质。关于第一点，;;若干问题的解释》，原告应是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即行政行为对其合法权益产生实际影响。从表象上看，在施工合同明确约定以财评结论作为结算依据的情形下，财政投资评审行为确实对施工单位与建设单位间的工程竣工结算有影响。但值得注意的是，这种影响是基于民事主体间的平等的合同约定，而非基于行政行为的强制效力，即财政投资评审行为对施工单位的强制效力。施工单位采用财评结论作为民事行为的依据，不是基于财政投资评审行为本身对施工单位的约束，而是基于合同约定对施工单位产生的约束，施工单位有权与建设单位进行平等协商。因此，施工单位与财政投资评审行为不具有行政法上的权利义务关系，施工单位不是财政投资评审行为的利害关系人。关于第二点，首先，财评投资评审是一种行政行为，财评结论是财政投资评审的结果性文件，同时财评结论又是民事诉讼中的证据。如果将财评结论看做是民事诉讼中一份纯粹的证据进行举证、质证、认定，那么民事诉讼可以解决财评结论的认定问题，要么采信，要么排除。采信财评结论作为双方结算依据的，则按财评结论结算。排除财评结论作为双方结算依据的，双方结算依据为何？另行鉴定？这是否会损害财评结论的行政效力？笔者以为，通过民事合意将财评结论作为双方结算依据的，财评结论对民事合同双方当事人不具有行政法上的强制约束力，民事法庭采信或排除该证据，均不影响财评结论的行政效力。

司法实践中，尚未对上述问题形成统一定论。事实上，在笔者进行案例搜索时，并未找到更多的相关案例尤其是行政诉讼案例。在此，仅简要介绍一下笔者代理的一起关于财政投资评审的财政行政管理纠纷案件。该案原告为施工单位的一材料供应商，被告是财政部门，原告与施工单位签订的供应合同中约定以财评结论作为结算依据，之前的生效民事判决已将财评报告中结论作为施工单位与材料供应商间结算的依据。原告不服财评结论，。;;若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定驳回原告起诉。理由主要有二点：（1）被告与建设单位间系财政监督与管理的行政法律关系，被告作出的评审行为，不影响原告与施工单位间民事关系的履行，与原告不具有行政法上的权利与义务关系；（2）原告与施工单位的约定系民事合同内容，原民事生效判决已确认财政评审结论作为结算货款的依据，财政评审结论仅作为民事案件结算的证据。

1、法律政策不完善的风险。财政投资评审工作开展已有十余年，相关法律政策建设落后于评审工作实践。现有《财政投资评审管理规定》明确其上位法依据是《中国人民共和国预算法》、，但上位法并未对财政投资评审工作涉及的具体内容作出规定。《财政投资评审管理规定》系财政部出台文件，属部门规章，法律层级偏低，评审活动缺乏明确、直接的法律依据，这使财政投资评审工作在依法、规范化发展方面存在一定风险。

2、职能定位不明的风险。目前，国家尚未对财政投资评审部门的机构设置、管理职能及运行体制等作出统一规定。全国各地的评审机构，有的是行政管理类的行政机关，也有参照公务员法管理的事业单位，还有财政补助、自收自支的事业单位。实践中，财政投资评审工作既在履行财政行政管理职能，又在行使社会中介服务职能。职能定位不明，给财政投资评审工作带来运行机制上的风险。

1、概预算评审风险。因项目单位对工程项目可研深度不够、外部配套条件不落实、方案不够优化等问题，为设计变更和投资控制留下隐患，增加评审风险。

2、招投标及合同签订过程中的法律风险。如招标文件和施工合同中未约定以财评结论作为结算依据，或虽有约定但约定不明确，则可能面临财评结论无法作为合同价款结算依据的风险。

3、合同履行过程中的法律风险。如出现黑白合同或多份施工合同，且价款结算约定不一致的，以哪份合同作为价款结算依据。再如违法发包、合同管理不力、签证索赔不规范等方面的风险。

4、竣工结算过程中的法律风险。如评审期限过长，。

1、因行政行为作出的程序不合法，或认定事实不清，或不履行法定职责等原因而引发诉讼甚至败诉的法律风险。

2、应诉不规范的风险。如因出庭应诉意识淡薄而未能在举证期限内举证，或在前期答辩、举证以及庭审过程中因不专业表现导致败诉的风险。再者，、法官进行有效的法律沟通而引发的风险。

3、财政投资评审信息公开的法律风险。财政评审信息包括设计建设单位提交的评审资料、评审过程资料以及评审结论等，哪些资料有义务公开，哪些资料可不公开，哪些资料不应公开，均需要严格把握。处理不当，财政部门则可能面临行政复议或行政诉讼等风险。

1、建议完善上位法中关于财评的规定，提高财评立法的法律层级，同时明晰财评的职能定位，明确财评结论的法律效力、作用范围和救济途径。

2、充实并完善《财政投资评审管理规定》，进一步明确财评中财政部门和建设单位等各自的工作职责和工作程序，理顺各部门、单位间的关系，准确界定财评的工作职能、范围，使财评在政府投资监督与管理中发挥更深层次更积极的作用。

1、提升评审人员素质，提高评审质量。评审工作专业性强，涉及面广，评审工作人员在掌握造价专业知识的同时，也应加强对行政法律规范的学习培训，同时还应熟悉财评过程中的民事行为，提高法律素养，培养综合素质。

    2、规范评审流程，健全财评管理机制。对外严格执行“先评审后下达预算、先评审后拨付资金、先评审后批复决算”的工作流程，加强评审工作的主动性和计划性。对内明确内部评审人员的职责和分工，建立责任明确、程序规范、协调配合的评审工作机制。

3、建立财评内部与外部双重监督制约机制，保证评审结果的准确性、科学性。同时进一步完善评审中介机构监督管理机制，一方面明确中介机构评审工作条件、方式和权利义务责任，另一方面也应建立约束激励机制，实施监督、定期考核，严把评审质量关。

4、建立财评档案制度，分门别类有序存档。完整的财评档案应包括财评投资评审的法律依据、基础资料、过程资料、结果性文件等一系列资料。除建立纸质版档案外，如有条件，还可储备电子档案。

1、建议财政部门完善内部的诉讼应对流程和规范性动作，尽可能将风险控制在最小值。包括制定诉讼策略，决定是否聘请专业律师协助，多方整合内部外部资源。

2、对具有重大影响力且适用性广泛的案例，可请办案人员进行案件经验分享和总结。必要时，还可请专业律师进行法律风险诊断并提出风险防控举措，以不断完善财政投资评审风险防控机制。

姚宝华：《财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据》，：《民事审判指导与参考》2008年第辑(总第34辑)，法律出版社2008年版，第58～61页。