2017年优秀博士学位论文
分权体制下工业源雾霾防治机制反思与优化
师玉朋
摘 要
中国式财政分权体制的建立和完善激发了基层政府追求剩余控制权的积极性和创造性，，带来巨大社会经济效益。但是，在环境治理领域却未赋予地方政府像发展经济类似的激励机制，悬浮型政府治理框架下的属地治理模式扭曲地方政府行为和排污者策略选择，投资驱动型工业得以重点发展，成为雾霾防治的绊脚石。近年来，重度雾霾污染挥之不去，各级政府纷纷采取行政管控高压态势和末端技术治理方式缓解雾霾污染程度，但是它们不能脱离制度因素而独立发挥作用，长期减排目标受限。2015 年，、，提出按照国家治理体系和治理能力现代化理念，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。作为国家治理的基础和重要支柱，财政及其体制安排对雾霾防治体制和治理能力现代化建设具有基础性和决定性作用。基于此，本文在已有研究基础上，运用文献分析、案例分析、，旨在构建和完善工业源雾霾防治的长效机制。
在文献回顾基础上，本文将工业源雾霾污染与中国式财政分权体制相结合，验证分权下工业化进程与雾霾污染交互影响及空间外溢性的存在性，反思中国工业源雾霾防治的制度安排弊端，并从参与人策略特征揭示中国式财政分权体制作用于工业企业雾霾防治中的内在机理及传导机制。在此基础上，借鉴国际经验模式，设计优化工业源雾霾防治策略，以期从制度机制层面激励和约束各参与主体。主要包括五部分内容：第一部分沿袭中国式财政分权体制改革路径，系统梳理中国环境分权体制、制度建设及工业废气防治策略的演进历程，并评价工业源雾霾污染防治成效。在此基础上，结合我国雾霾污染现状及特征，系统梳理工业源雾霾防治工作面临的现实困境，分析分权体制下工业源雾霾防治的体制机制障碍。第二部分基于上述历史比较分析，将分权体制和雾霾污染作为制度安排和核心要素纳入生产密度模型，通过数理模型和历史经验数据论证分权体制下各级政府在工业化进程中的主导地位，并采用空间联立方程模型对其交互影响和空间外溢效应进行检验和评价，以此验证中国式分权体制激励地方工业产能过度扩张是导致雾霾污染的主要原因之一。第三部分以梳理中国式分权体制下的政府组织结构形态及其衍生的激励约束机制为起点，分析雾霾污染防治中各主要参与者在执行“十二五”工业节能减排目标上的事权责任配置及其在既有激励机制下的执行力，、纵向妥协与制度创新的多重委托代理模型、横向竞争的策略性博弈模型，剖析各级政府、企业以及社会公众的策略选择，以及博弈均衡结果对工业源雾霾形成及防治可能产生的影响。第四部分运用“煤电泡沫”案例和历史经验数据对各主要参与者的博弈行为特征进行实证检验，考察铁腕治霾背景下地方政府、工业企业在空气质量约束下的真实偏好、财政支出回应性以及企业投资偏好等行为，以此对现行工业源雾霾治理模式的有效性进行量化评价，从而找出促进工业经济结构调整、控制大气污染的有效激励机制和应对措施。第五部分借鉴国外体制机制安排和经济类政策在工业源雾霾防治中的运用，并基于上文研究结论有针对性的优化工业源雾霾防治中的权责关系和激励约束机制。通过分析，得出以下结论：
第一，中国式财政分权体制改革所形成的激励机制未能有效渗透到环境保护领域，、责任下放、经济恶性竞争、法制和监督约束力不强等问题均体现在环境治理领域，并在外溢性极强的大气污染领域尤为突出。“逐底竞争”的环境治理策略使得各级政府缺乏公共财政投资工业废气治理领域的积极性，而“以邻为壑”的地方保护行为导致资源错配，投资驱动型重工业得以扶持和过度发展。
第二，工业集聚存在经济加权的空间外溢性；雾霾污染存在地理加权的空间外溢性，且二者其均经历了自东向西扩张的动态演变趋势。财政分权体制、工业化与雾霾污染三者之间存在明显的交互影响和空间外溢现象。分权体制为工业集聚提供良好制度环境和优惠政策，而雾霾污染则通过影响企业生产函数成为工业集聚的绊脚石。工业化发展有助于提升地方财政自主权，进而导致分权体制下工业集聚对雾霾污染产生直接和间接两种影响路径：一是工业集聚通过消耗空气资源造成生态赤字，是雾霾污染形成的直接原因；二是分权体制下政府主导工业化扭曲公共支出行为，过度注重经济增长而忽视环境可承载力。
第三，在财政分权、，谋求剩余控制权和自由裁量权是地方不同利益目标官员的集体理性行动结果，表现为在经济社会发展方面的积极性和创新性。然而，，形成“对上负责、对下管制”的悬浮型政府治理模式。同时，拥有行政管理权和预算自由裁量权的地方政府表面“对上负责”，实则存在“谋求私利”的隐匿行动，使得悬浮型政府治理模式进一步演化为自主性政府，成为削弱上级政府权力和展开博弈的重要手段。
第四，工业源雾霾防治体制中横向、纵向管理职能交叉现象严重。在执行“十二五”工业节能减排目标上，单就纵向体系的剩余控制权配置来说，；国家环保部和省环保厅共同拥有检查验收权和激励分配控制权。然而在实际执行中，检查验收的频繁互动和讨价还价正式博弈平台存在，使得实际上的目标设置是双方协商的结果；检查验收的本质是制造行政压力和不确定，以此作为威慑策略督导地方落实雾霾防治任务；而在激励分配控制权方面，省环保厅事先会通过正式发文或隐匿行为重新调整该县环保局的减排任务量，确保所有县环保局能够完成年度目标和五年计划所规定的政策目标，维护和扩张其激励分配控制权，架空环保部，这与锦标赛模型所预期行为恰恰相反。
第五，纵向妥协与制度创新行为的多重委托代理模型表明，中国式分权治理结构虽然有效激励地方政府“为晋升而增长，为增长而竞争”，但在大气治理领域却表现为激励不相容，扭曲地方政府的努力函数和选择偏好，刺激基层政府利用信息不对称来创造预算外收入，强化对经济生产活动干预，导致EKC 曲线上移。横向竞争行为的策略性博弈模型表明，宽松的空气质量执行标准会激励内外资企业扩大产量，基层政府向排污企业收取租金共谋私利，社会总体效用存在纯损。为吸引生产要素，以省为单位的地级市在空气质量执行标准上存在“逐底竞争”现象；而同一省份内的市级政府间恶性竞争相对较低。
第六，财政支出对雾霾回应性的面板门槛模型表明，随着经济水平提升，地方官员对雾霾防治工作的态度经历了容忍、忽视、关注和重视四种特征转变，印证了“简政放权”背景下的煤电项目逆势扩张现象。，行政中心城市政府对雾霾的财政回应性始终存在且随着区间变化而呈“U”型反转特征，而非行政中心的公共财政对雾霾污染的回归系数随着经济实力增强由负转正，且在同等经济实力条件下，非行政中心对雾霾防治工作的重视度始终较低。就城市功能划分而言，环境模范城市的财政对雾霾污染的回应性存在线性关系，人均GDP 对其干扰性较低，非环保模范城市则不存在线性关系。
第七，各类环境规制工具对制造类企业技术投资决策和类金融投资决策均产生显著影响。其中，环境法律法规通过带动企业技术投资率从而提升下一年度单位工业废气的产值；环境监督强度对技术投资产生挤出效应，但其促使落后产能淘汰而增加类金融资产投资从而逐步脱离实体经济，进而实现企业雾霾脱钩；经济规制给予企业经营策略上灵活性，但未能显著提升单位工业废气的产值。就具体污染物而言，各个规制工具对二氧化硫去除率（SO）和烟尘去除率（SD）影响显著，但环境经济规制工具对氮氧化物去除率（NO）影响不显著。
第八，针对我国雾霾污染防治体制中的问题，在借鉴国际经验基础上，认为应从以下几方面进行改革和完善：一是完善环境立法，制定并执行严格的环境标准；二是打破雾霾防治区划限制，做实关联片区联防联治机制；三是合理划分和明晰雾霾防治责任，健全监督体制；四是健全居民需求偏好表达机制；五是依靠市场力量化解产能过剩。
本文的创新点在于：
首先，以行政管控为主的末端治理理念短期内可以促使减排任务落实，但无法持续有效的激励资源向绿色产业转移；其次，受制于技术突破，这些技术性措施操作空间有限，且仅适合特定微观主体；同时，准入技术标准的“正面清单”理论上适用中小企业，但在分权体制下容易产生设租寻租等制度扭曲；真正可靠、效果无疑的治理方式是创新治理长效激励机制。基于此，本文的研究视角是在分权框架下考察雾霾污染背后的制度原因，探析分权体制下为何环境规制被扭曲，为建立雾霾防治长效机制添砖加瓦，以期实现治霾的技术手段与激励机制相耦合。
其次，根据“十二五”规划中工业经济发展的主要指标及完成进度情况，通过案例分析各主要参与者的剩余控制权配置情况，以及在实际政策执行过程各参与者对目标设定权、检查验收权和激励分配权的争夺与博弈行为，分析导致污染防治执行效果欠佳的原因。
第三，，并将微观排污企业纳入博弈模型，在三级分权框架下运用多重委托代理模型和策略性博弈模型，剖析各级政府、企业以及社会公众的策略选择，以及博弈均衡结果对工业源雾霾形成及防治可能产生的影响，比较完整深入的分析了中国式分权体制作用于工业企业雾霾防治的内在机理及传导机制。
第四，中国式分权导致诸如雾霾等环境污染问题被广泛证实，关键是如何在坚持分权理念前提下提升各主要参与者在工业源雾霾防治中的积极主动性，表现为财政回应性、企业在环境规制下的投资行为、社会公民的参与度等。本文将案例剖析和实证分析相结合，将2062 家制造业上市企业微观数据与省域宏观数据相结合，采用门槛模型等量化考察各主要参与者在铁腕治霾背景下的真实偏好与行为，从而找出促进工业经济结构调整、控制大气污染的有效激励机制和应对措施。
关键词：中国式分权；工业源雾霾；空间外溢；剩余控制权；策略互动