★本文作者接受颁奖(右一)
政府采购每一个项目从立项到项目完工验收，少则一、两个月，多则一年半载，甚至更长，复杂的项目还涉及到方方面面。内控制度不健全，篱笆扎的不牢，就会产生政府采购法律法规执行风险和廉政风险。政府采购内控制度建设应该纵向到底，横向到边，涵盖采购单位、采购代理机构和财政部门三个方面，应该针对从采购需求确定、采购预算编制、采购文件编制、招标采购、签订合同、履行合同到项目验收，全方位、全流程的风险点建立内控制度，并将之贯彻落实。
（一）确定采购需求。采购需求主要由供应商资格、采购项目技术要求、商务条款、售后服务等内容组成，采购需求是否符合采购项目需要或特点，是否符合资产金额标准和配置标准、是否科学合理，是确定采购预算的基础，采购文件的核心内容、评标方法、评标标准也是由采购需求决定的。合规合理的采购需求是采购项目顺利招标采购、签订并履行合同的根本。不合规不合理的采购需求会导致预算脱节市场，围标串标或无人应标、天价采购；导致采购文件内容有倾向性、歧视性条款，评分标准设置有倾向性、歧视性；导致中标人钻空子提供假冒伪劣产品，而采购单位无门投诉。
（二）选择采购方式。政府采购法定的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源和询价六种，每种方式都有其适用情形。采购单位根据采购项目特点选用合适的采购方式，既合法合规又提高采购效率；选用不合适的采购方式，不利于供应商良性竞争。采购单位有意拖延采购，，则涉嫌规避公开招标、暗箱操作。
（三）组织招标采购活动。从招标采购公告发布之日起至招标采购结果公告、发放中标成交通知书日截止，是政府采购活动公开表演的开幕到闭幕的关键阶段。缺程序、错细节，设埋伏、加私货，诱导或被诱导、念歪经，等等采购单位、投标供应商、采购代理机构或评审专家的暗箱操作、违规违法行为在此阶段或登台表演，或通关兑现。本阶段应严格按政府采购法律法规规定的程序和办法来周密组织采购活动，加强现场监督，将无意发生的失范行为予以制止纠正，将鬼蜮伎俩予以戳穿。
（四）签订并执行合同。组织采购的目的就是按规定程序和办法为采购单位寻找符合其采购项目要求的合同合作方。采购单位不喜欢或排斥中标人，中标人无正当理由弃标，或双方签订的合同背离招标文件要求、中标人投标文件承诺和中标通知书，即是否定了经过法定采购程序产生的结果。合同执行阶段，中标人粗制滥造，偷工减料，提供假冒伪劣产品，或拖延工期，采购单位睁一只眼、闭一只眼，采购单位项目负责人或经办人接受中标人的好处，项目验收通过，即是浪费了宝贵的财政资金，也是相关人员的失职渎职。
采购单位是采购活动的发起单位，采购单位俗称业主单位，是采购项目实施的责任主体，采购代理机构是受采购单位委托为其采购活动的招标采购提供专业化的代理服务，财政部门作为法定的政府采购活动监督管理部门，为采购单位采购项目的实施既监督管理又保驾护航。
本文以市本级采购活动为样本，探讨针对政府采购活动中的风险点，如何建立健全内部控制制度，加强政府采购管理。
采购单位作为采购项目实施的责任主体，应在以下几方面加强内部控制制度建设，并予以贯彻落实。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”，采购单位项目主管领导或项目具体经办人，如果没有违反政府采购法律法规的行为，不良供应商从采购单位方面也无机可乘，代理机构一般也不会自作多情。
（一）健全组织架构。有条件的采购单位应成立由财务、资产管理或后勤保障某一部门牵头成立的常设采购工作组，归口管理政府采购业务，负责处理本单位日常采购事务，如拟定采购需求、编制采购预算、会商采购方式、起草采购文件、复核采购文件、联系财政部门办理采购项目备案合同备案事宜、联系委托代理机构采购事宜、签订采购合同、监督中标供应商履约和验收采购项目等。其人员可以从本单位财务，资产、后勤保障、纪检监察和采购业务较多的科室抽调，并指定工作组组长，负责联络协调工作。有采购业务时，大家共商议事，按分工、按项目进度行使各自的职责，无采购业务时，大家做自己的本职工作。重大、重要或复杂项目，向单位领导汇报。
（二）明晰人员岗位分工。采购工作组及项目经办科室应明确分工，不相容岗位相互分离相互制衡，既分工明确各行其职、齐心协力积极推进项目实施，又做好廉政风险点控制，不可以一个人或一个科室一手遮天、大包大揽，操控采购活动。按采购业务流程应分拟定采购需求、起草采购文件、复核采购文件、联系财政部门和代理机构、代表本单位参加项目开标评标、签订采购合同、监督供应商履约、验收八个岗位，一人可以兼职，但起草采购文件与复核采购文件，签订合同与监督验收项目履约岗位不可兼职。
（三）建立并落实内部控制制度。为了保证采购活动的依法依规开展，项目的顺利实施，应建立健全采购单位内部的控制制度，用制度管人管事。建立包括重大事项集体决策会签、项目需求拟定、采购预算编制、采购文件准备与复核、签订合同、监督保障合同履行、验收、项目推进时限、采购档案资料存档、考核和责任追究等一整套完善的内部控制管理制度，明确相关科室、相关岗位的职责分工。风险点应两人一岗，或设复核复审岗，本单位纪检监察部门对采购活动和相关岗位人员行为进行监督考核。并重点将内控制度所明确的职责分工具体分解落实到相关科室、相关人员，项目实施过程中有监督，完工后有考核，项目实施受阻或出现问题，应及时商议解决或请示有关部门。
代理机构受采购单位之托在采购活动中扮演着重要角色，从采购需求制定、发布采购信息、招标采购、到发布采购结果公告为采购单位提供专业化的服务，有的还代理采购合同签订和组织验收。起着联系采购单位、供应商、。代理机构作为专业化的招标采购活动组织者、策划者，应该建立覆盖全流程服务的内控制度。
（一）建章立制，提高自律和自我管理能力。代理机构应建立健全内部控制管理制度，制定服务规程、岗位职责、采购文件审核复核、风险控制、工作纪律、法律和实操培训、采购档案管理、考核奖惩等一系列规章制度。根据制度规定，明确分工和岗位职责，并落实到每位专职人员、落实到代理业务每个环节，确保采购项目依法依规进行。代理机构应充分发挥自我管理、自我约束的积极性和主动性，提高职业道德水准，规范代理机构和员工的执业行为。
（二）业务操作相互制衡相互协调。业务操作层面，视业务情况、采购单位专业力量情况而采取相应的服务管理机制。采购业务量小、专职人员少的代理机构，可以实行一岗双人全程服务采购项目，外加稽核岗对关键环节、风险点实时复核监督的管理机制；采购业务量大、专职人员力量强的代理机构，可以将采购文件编制、开评标活动组织由两个岗位或两个部门分段服务，稽核部实时复核监督的管理机制。各岗位或各部门还要相互协调配合，不因不相容岗位相互分离相互制衡而影响采购效率。
财政部门是政府采购法定的监督管理部门，财政部门应针对从采购预算到绩效评价的全过程风险点，建立完善的内部控制管理制度，明确相关科室职责权限，科室之间既相互协调配合、环环相扣，又相互制衡，同时接受本单位纪检监察部门的监督。一是明确风险点的部门或岗位的职责权限，风险点的职责权限由相互制约的两个以上部门或岗位完成，实行双岗双责，一人初审、一人复核，确保依法依规履职到位。采购预算由预算管理科审核，采购预算控制金额由投资评审中心评审；采购项目的配置是否符合规定和标准由资产管理科审核；采购计划备案、采购方式审批、采购合同备案由政府采购管理科实施；采购资金支付由国库集中支付中心审核支付；采购项目实施效果的绩效考评由绩效考评中心实施。此外，政府采购管理科室还要对采购活动、采购单位、。
（一）按照资产配置标准对采购需求进行管理。按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》的规定，安排政府采购预算前，资产管理科室审核现有的存量资产是否还可以调剂给采购单位使用，拟新购资产是否符合资产配置标准，新建改建扩建装修工程是否符合工程建设标准。经审核，拟采购的货物无法调剂存量资产，符合配置标准、建设标准的，予以审核通过，预算管理科室方可同意采购单位安排采购预算。
（二）受理政府采购项目计划备案，审批或变更采购方式。对已编制政府采购预算的项目，政府采购管理科室受理计划备案，根据采购单位的申请，结合采购项目适用的采购方式，批复采购计划和采购方式。公开招标数额以上的项目需要变更为非招标采购方式的，采购单位按照财政部74号令的规定提交相关材料，财政部门审核通过后予以批准。政府采购管理科室是财政部门内部履行政府采购监督管理的专业科室，科室内部应建立完善的内部控制管理制度，计划备案、采购方式审核、开评标活动现场监督、合同备案等岗位分设，相互制约，不允许一个项目的所有业务由一个人一办到底。
（三）对采购项目进行投资评审，准确审定招标采购预算控制金额。一般政府采购预算对采购项目并未细化到方案和具体采购需求，也并非所有项目政府采购预算一批复就马上实施采购，一般根据项目实施计划安排采购，大项目还要结合财政收入进度来计划安排采购。因此，对政府采购货物、工程和服务项目，采购前对采购需求、技术指标和服务需求也需要进一步优化和细化，进一步了解市场行情。财政投资评审中心在确认项目已进行采购计划备案后，根据优化细化后的采购需求核定采购预算控制金额，采购单位也据此编制采购文件，并对外公告。
（四）对政府采购的开标、。开标评标活动是政府采购活动的重头戏，评审专家应从财政部门建立的专家库中随机抽取，代理机构主持的开标仪式应该按规定的方法和程序进行，评标委员会也应该依法依规按采购文件规定的评审程序、方法和标准进行评审。评审专家、代理机构和采购单位代表，都应接受政府采购监督员的现场监督，监督员对评审专家的评审行为，对代理机构及其主标人的服务态度、标书编制水平、开评标活动组织情况等进行一标一评价。监督员对现场发现的倾向性或歧视性对待投标供应商的行为，供应商蓄意扰乱开标评标活动的行为，代理机构暗箱操作或诱导评审专家的行为，评审专家不公平公正评审或敷衍了事不认真评审的行为，予以批评制止，，甚至宣布停止开标或评标活动。
（五）国库集中支付中心审核支付采购资金。中标供应商按合同履约或项目完工后，采购单位根据项目实施情况和采购合同的约定支付采购资金。采购单位申请支付采购资金应向国库支付中心提供采购项目计划备案表、资金支付申请表、中标通知书、采购合同、发票等手续和资料，经审核无误后方可支付采购资金。手续和资料不齐的，国库集中支付中心不予支付采购资金。
（六）对采购项目进行绩效评价。采购项目的实施结果是否实现了预期目标，应通过绩效评价进行评估。小项目由采购单位自行组织评价，重大或重要项目由财政部门绩效评价中心组织专业人员或专业机构进行评价，公共公益性项目应邀请受益人参与评价。评价结果应反馈预算、投资评审、资产和政府采购等相关科室，通报采购结果是否提高了财政资金使用效益，是否物有所值达到了预期效果。未达到预期效果的，吸取教训，加强整改或补救；达到预期效果的，总结经验，查找不足，鞭策下一步工作做得更好。政府为社会公众提供的公共公益性项目还应向社会公告，接受社会监督。
（一）实行电子化政府采购管理，采购预算的编审、资产配置审核、采购计划备案、采购方式变更、采购合同备案、采购资金支付等管理环节全流程实行电子化管理，管理流程网上环环相接，便捷透明，溯源可查。
，各地正积极推进互联网+公共资源交易平台建设。应充分利用已经建成的电子化交易平台，按照政府采购的相关规定和交易平台的规则网上受理投标人报名、收取投标保证金、随机抽取政府采购监督员和评审专家，在政府采购监督员的现场监督和电子监控系统的监督下开标、组织评审专家评标。充分运用公共资源交易平台的电子化信息化资源和完善的监控系统，排除人为因素及干扰，信息由计算机系统管控，一是开标前不得泄露已报名并提交投标保证金的潜在投标人数量及名称，不得透露监督员和评审专家的随机抽取名单；二是对参与采购活动的采购单位代表、代理机构主标人等政府采购行为进行实时监控。
采购项目除单位自用的项目外，多数是公共公益性项目，应最大限度地公开政府采购相关信息。采购预算公开，采购项目预公告，非招标采购方式审批结果及审批理由公开，涉及公众利益的采购需求或复杂项目的采购需求公开，采购信息公开，采购文件公开，采购结果公开、采购合同公开，邀请公共公益项目受益方参与项目验收，落标人也可以申请参与其落标项目的验收，采购项目绩效评价结果公开。阳光是最好的防腐剂，在保护采购项目国家秘密和商业秘密的前提下，除评审过程不公开外，采购活动及其信息全都公开，全方位接受社会各界的监督。使采购单位、供应商、代理机构、，不敢、不能、不想，也没有机会暗箱操作、违规违法。
只要坚持“三公一诚信”的原则，采购单位、代理机构、，电子化信息化管理系统和交易系统能排除人为因素、管理到位，政府采购信息在阳关下晒一晒，制度+管理+科技三招合一，就能破解政府采购管理难点、管住管好政府采购风险点，不辜负政府采购“阳光工程”的称号。(作者：河南省洛阳市财政局/陈文妹)
来源：政府采购信息报/网 （转发需征得政府采购信息报社同意，并请注明来源）
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