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获奖论文 强化宁夏政府采购内部控制实践探索

政府采购信息2018-11-08 16:08:28



本文系由财政部国库司(政府采购管理办公室)和政府采购信息报社共同举办的“政府采购内控制度建设”有奖征文大赛二等奖获奖作品。作者:宁夏财政厅政府采购管理处/王春生、宋晓雨。


★宁夏财政厅政府采购管理处/王春生


  完善的内部控制制度是保证政府采购各项制度得到有效落实的前提和基础,是保证政府采购工作有序进行的主要措施,也是加强政府采购管理的重要手段。因此,如何建立健全政府采购内部控制制度,更好的发挥政府采购在国家财政支出改革中的重要作用,是当前的一项重要任务。鉴于此,本文以宁夏政府采购工作为例,在分析宁夏政府采购工作基本情况及存在主要问题的基础上,探讨在政府采购中建立健全内部控制的必要性,并提出了强化宁夏政府采购内部控制的具体措施。 

 

一、宁夏政府采购工作基本情况及存在问题
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政府采购工作基本情况

  1.政府采购范围和规模逐步扩大。近几年来,宁夏政府采购实施范围从货物类采购向工程类、服务类采购扩展,从传统的通用类货物服务向专业新型货物服务扩展,从满足机关单位办公需要向为社会提供公共服务扩展。全区采购规模从2011年的86.2亿元发展到2014年的138.1亿元。


  2.政府采购制度体系逐步健全。宁夏政府采购工作紧紧围绕《政府采购法》积极研究探索,建立健全制度体系。在政府采购预算的编制和执行、日常监督管理、评审专家和代理机构等采购当事人的行为规范、质疑投诉的处理等方面,逐步建立了较为完善的制度规定,涵盖了体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等各个方面的内容。依据公平、公正、公开原则架构的政府采购制度,改变了传统的政府部门自由随意采购的局面,确立了依法采购的市场规制,有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序,奠定了政府采购市场良性发展的基石。


  3.政府采购管理运行体制机制逐步完善。基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制,形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局,确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式,促进了统一规范、有序竞争的政府采购市场逐步形成。2014年全区采购规模中公开招标占比达到90%以上。


  4.政府采购效率和质量逐步提高。近几年来,宁夏政府采购工作逐步推行政府采购电子化制度,通过网上竞价、定点采购、协议采购等模式有效解决采购效率低和采购成本较高的问题,使采购人办理政府采购业务和查询信息更加方便,有效解决了长期以来的疑难问题,为进一步扩展网上采购项目,探索网上采购方式打下了良好的基础。

 

政府采购工作存在的问题

  在取得成绩的同时,随着改革进入深水区,我区政府采购工作中的各种矛盾与问题也更加突显:一是政府采购制度建设还不完善,管理环节的配套性、衔接性、严密性还不够;二是政府采购预算编制不全,预算约束力依然不强,对各方当事人的监管存在不平衡性;三是政府采购的监督管理模式应由注重过程监管逐步向强化政府采购结果监管转变;四是政府采购透明度还不高,缺乏社会监督;五是政府采购效率的提高,面临适应现代管理、市场化、信息化方式的新挑战;六是监管部门、采购机构等综合素质和业务能力与新形势下政府采购工作的要求还不相适应。


二、强化政府采购内部控制的必要性

  深入研究和分析宁夏目前政府采购工作存在问题的原因,建立科学有效的政府采购内控制度,切实防范和化解风险,解决现实问题成为当务之急,其必要性体现在以下几方面:


政府采购规章制度的有效实施需要有与之协调的内部控制制度

  在制度方面,目前已建立了一批针对政府采购的行政规章,这些规章制度的颁布执行为政府采购工作的规范运行提供了制度基础,是政府采购正常运行的制度保障。但这些制度或规章的贯彻执行还有赖于健全的内部控制,否则,政府采购也会产生“变异”或“走样”。因此,当前迫切需要建立健全为行政规章的贯彻落实提供“合理保证”内部控制,从而最终实现采购成本最优化、采购过程透明化和采购结果合理化等目标。


强化政府采购内部控制,有利于政府采购各项公共权力之间的相互制约

  政府采购由“分散”变“集中”后,需要有一套内部控制制度保证各项权力之间的相互制约。实行政府采购制度后,政策制定、预算编制、购买方式决定,资金支付、监督检查等工作都由财政部门掌握,权利相对集中。加强政府采购内部控制制度建设,使政府采购管理工作的程序、方法、要求等制度化、规范化,这样才能保证政府采购管理工作有章可循、有据可依、规范有序,才能有效保证政府采购各项公共权力之间的相互制约。


强化政府采购内部控制,有利于防止政府购买商品过程中的寻租行为

  加强政府采购内部控制制度建设,能避免在政府采购中行政干预过多,甚至存在“暗箱操作”的现象,能使政府采购管理工作渗透到政府采购活动的各个环节、各个方面,不仅有利于政府采购的公平竞争,更有利于维护市场经济秩序,树立政府形象。


强化政府采购内部控制,有利于约束政府采购过程中的委托代理关系

  在政府采购活动中,委托代理关系存在着信息不对称、契约不完备和监督的机会主义等问题,导致政府采购中委托代理失灵。因此,强化政府采购内部控制,将有利于约束政府采购过程中的委托代理关系。


强化政府采购内部控制,可适应加入WTO的要求

  根据世界贸易组织的要求,我国加入WTO后,国外供应商与国内供应商有同等的“国民待遇”,可以平等地参与我国政府采购招标活动。因此,必须加强政府采购内部控制制度建设,才能避免在政府采购中行政干预过多,甚至存在“暗箱操作”的现象,才能使政府采购管理工作渗透到政府采购活动的各个环节、各个方面,才能不仅有利于政府采购的公平竞争,更有利于维护市场经济秩序,树立政府形象。


三、强化宁夏政府采购内部控制具体措施

  根据新《预算法》、《政府采购法》及其实施条例,结合宁夏政府采购工作实际,要强化宁夏政府采购内部控制,我认为应从以下以下几方面入手:


完善政府采购制度,理顺政府采购体制机制

  1. 完善政府采购配套制度。新《预算法》中对政府采购管理作出明确规定,相关部门、人员应严格遵守、自觉执行,加强源头管控和规范操作,对其中模棱两可的问题应结合新《预算法》、《政府采购法》及其实施条例以及实际情况作出更为明确的规定,或明确二者的适用范围,处理好主次关系,实现二者的协调一致。以新《预算法》为引领,仔细与《政府采购法》、《政府采购法实施条例》及现有法律法规相对照,查找调整之处。按照财政部政府采购制度建设“修订一批、填补一批、细化一批”以及财政厅清理规范性文件的要求,对我区各级政府采购各项配套制度、实务操作规程进行清理、衔接、修订、完善。


  2.理顺政府采购体制机制。按照决策、执行、监督既相互分离又相互协调的原则,以法律、法规、规章为依据,确定政府采购各相关部门(单位)职责和关系。公共资源交易中心主要负责协调解决政府采购监管工作中的重大问题,其办公室承担日常工作。财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。监察部门应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员监察。审计部门应当对政府采购进行审计监督。公共资源交易服务中心要以提供公益性的政府优质服务为核心,主要履行为政府采购活动提供场所、设施、信息和现场服务管理职责,负责按规定对现场秩序实施管理。集中采购机构根据采购人的委托办理采购事宜。其他采购代理机构在采购人委托的范围内办理政府采购事宜。推动建立我区政府采购代理行业自律组织,实现行业自律。


以严格规范为要求,加强政府采购预算的编制及执行管理

  1. 加强法律宣传,增强预算编制意识。部分采购人对政府采购预算的编制不够重视,这在一定程度上反映了采购人法制观念的淡漠。作为政府采购监管主体的财政部门,应当加大新《预算法》、《政府采购法》及《政府采购法实施条例》的宣传力度,让采购人知法、守法。


  2.优化政府采购预算编制。进一步落实全口径部门预算的要求,将采购预算与其他支出预算同样管理,应编尽编、规范编制、同步编制。采购预算从编制开始,即纳入整个预算通盘考虑,明确原则和具体要求,细化采购预算编制;在部门预算编制“一上”后对政府采购项目进行可行性审核;中期评审,对进入“二上”的项目进行采购方式、采购规模及金额的精细化评审,优化政府采购预算编制。


  3.抓严采购预算执行环节管理。加强政府采购项目管理、资金支付、结余资金管理等各环节的控制和监管。完善财政一体化系统,将政府采购计划申报、采购合同登记管理等纳入财政一体化系统,形成计划申报、计划审批、计划下达、合同上传、集中支付、资金结余等完整的政府采购预算控制系统。


  4.强化采购预算约束。做到“法立,有犯必施;令出,唯行不返”,坚持预算的严肃性。与政府采购预算管理相关的各级政府采购监管部门、部门预算管理部门(预算、支出、支付管理、财政监督等)、采购机构、各预算单位(采购人)等,必须各司其职,承担好政府采购“政策制定、组织实施、业务指导、监督管理”等各项责任。要完善政府采购财政内控机制,采购预算与整个预算要统一原则、同等对待。落实好采购项目“业务处室无预算不审核、操作机构无计划不采购、国库部门无预算不支付”要求,把好采购预算编制的审核关、采购预算执行的监督关、采购完成情况的检查关。


以采购结果管理为导向,强化政府采购监督、考核及评价体系

  新《预算法》强调的任务之一便是“加强预算管理和监督”,监督机制的缺失可能成为贪污和腐败的温床,当前,在政府采购内部流程控制过程中,存在不同程度的重管理、轻监督的现象,强化政府采购预算的监督,考核和评价体系,建立政府采购从预算、执行、交易、绩效全过程的监督、考核和评价体系,是加强政府采购内部流程控制的必要条件。


  建全政府采购绩效评价机制。政府采购的绩效评价是对政府采购工作的延伸管理和后续管理,也是提高财政支出效益、规范支出行为的重要手段。对该项支出的考核,可以把经济效益和社会效益的考核结合起来进行,并将绩效考评的结果作为以后年度政府采购支出预算安排的重要参考依据,切实和单位部门预算结合,提高资金的使用效益。对年度执行期项目执行情况及时总结分析,对已结束项目及时结算,进行项目绩效评价,作为下年度采购预算编制的依据;对需跨年度执行项目及时提出结转意见,并适时跟踪进展情况,对执行不好的提出整改意见或收回资金。通过绩效评价实现对资金的到位情况、使用情况、项目效益情况的跟踪检查,并为最终实现预算资金的有效配置提供科学依据。


以公开透明原则为依据,着力提升政府采购透明度

  公开透明是政府采购管理制度的主要原则。做好政府采购信息公开工作,既是全面深化改革、建立现代财政制度的必然要求,也是加强改进社会监督,提升政府公信力的重要举措,对于规范政府采购行为,完善政府采购内部控制制度,维护政府采购活动的公开、公平和公正具有重要意义。


  1.建立健全明确的政府采购信息公开工作机制、简便顺畅的操作流程和集中统一的发布渠道,规范政府采购信息发布秩序,确保政府采购信息及时全面的到达供应商和社会公众,全面提高政府采购透明度。


  2.加大信息公开力度。不但要将政府采购预算、采购计划、采购结果等静态信息公开,还要将预算编制审核过程、采购过程、采购结果、履约过程等动态信息公开,逐步建立全公开、全透明的政府采购运行机制。确保各项信息及时、完整、规范披露,主动接受社会各方的监督,在降低监督成本的同时提升监督效果。


  3.建立健全政府采购监督机制。一是确认政府采购监督程序机制。若政府采购监督程序机制能得到实施,该程序本身将对政府采购以正确引导,且外部监督程序越详细、越严密、越能使政府采购监督管理工作完成的有效。二是明确各监督主体的监督内容,外部监督主体主要有财政部门、审计部门、监察部门、纪检部门、潜在供应商、社会团体及公民以及新闻媒体等,应对各个外部监督主体的监督内容作出明确规定。三是畅通政府采购监督反馈渠道。通过网络平台的建设,及时将每个政府采购项目从采购预算到采购结果验收等全流程进行公开,使各个监督主体能及时了解采购项目,增强采购项目公开性、加强各监督主体对项目监督的可行性,并通过畅通的监督反馈渠道,对发现的问题及时进行反馈,起到有效监督的作用。四是加强政府采购审计力度。审计机关应当根据《审计法》和《政府采购法》加强对政府采购活动的监督,通过对采购单位和代理机构政府采购程序的规范、合法和效益情况的审计,及时公布审计结果,促进采购资金的节约,提高采购资金的使用效益,增强政府采购的透明度。


以信息化建设为抓手,切实提高政府采购效率

  相比于传统的采购方式,现代化采购方式不仅克服了时间空间的难题,使得采购活动更加方便快捷,而且大幅度降低了政府采购成本,提高了采购效率,是未来我国政府采购方式发展的一大趋势。


  1. 通过信息化手段完善政府采购内部控制机制。升级改造宁夏政府采购平台,借助电子化政府采购平台建设,推动政府采购各项业务进一步规范,推进政府采购内部流程控制。从系统建设入手,通过财政资金一体化管理系统与宁夏政府采购平台系统的有效对接,按照“数据及时可提供,资金支付可控制,监管事项可预警,采购绩效可评估”的目标,建设可供多部门共享的涵盖采购监管模块、采购监察模块、数据交换模块和项目采购操作模块的财政一体化管理系统平台。根据全口径预算改革要求,优化政府采购资金管理与预算编制、执行、监督等各业务环节的衔接机制,增强联动性,实现同步编制政府采购预算,采购计划与指标相挂钩,采购合同与支出相挂钩,理清采购项目结转或结余资金等目标,增强政府采购内部控制流程。


  2.探索电子化采购的实施操作。引入现代购买方式,加快推进全区电子化采购的制度建设和实施工作。积极推进政府采购网上超市建设,将通用类办公设备纳入政府采购网上超市采购,实现通用办公设备高效便捷采购。


  3.推动操作流程的规范。借助电子化政府采购平台建设,推动政府采购各项业务进一步规范,进行流程再造。制定网上超市采购管理办法、电子化政府采购操作流程等电子采购业务操作与运行监管规则,以信息化带动政府采购监督管理实现“功能完善、资源共享、规范透明、安全高效”目标。

 

以考试培训为抓手,着力推进政府采购专业化队伍建设

  建设一支专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质队伍,是深化政府采购内部流程控制的前提条件,也是确保政府采购各项改革任务落到实处的必然要求。


  1.建立从业人员考试培训制度。提高政府采购从业人员素质,对政府采购从业人员进行执业水平评价;建立采购代理机构从业人员培训制度,经考试合格后方可上岗;同时,推进评审专家细化分类改革,建立健全对评审专家的准入、培训、评价和清退制度。


  2.建立政府采购信用体系。加强对政府采购供应商和从业人员信用信息的收集、整理、公示和应用,制定行业信用评价方法和标准,打破地区部门条块分割与行业保护,形成全国范围内政府采购信用信息的互联互通和互认共享。如加强政府采购代理机构监督考核机制,规范政府采购代理行为,对代理机构违规代理行为在网上进行公示,并视情况暂停其职业资格;加强政府采购供应商诚信体系建设,规范政府采购市场准入机制,对不诚信企业及时在网上进行曝光,并加入“黑名单”,限制其供应商资格。


  3.成立政府采购行业协会。加强行业自律,强化市场主体的社会公德意识,将诚信建设的要求内化为自身的道德标准和行为准则,自觉担负起法律责任和社会责任;弘扬积极向上的采购文化,大力加强政府采购领域道德建设,努力形成讲诚信、讲责任、讲是非的强大舆论氛围。(作者:宁夏财政厅政府采购管理处王春生 宋晓雨)


来源:政府采购信息报/网 (转发需征得政府采购信息报社同意,并请注明来源)


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