论文|PPP项目资金方退出机制探析

清华PPP研究中心为清华公管MPA研究生开设的PPP专业课——《PPP的理论与实践》第一学期的课程在清华大学公共管理学院圆满结课。该班根据清华大学MPA项目培养要求,结合课堂讲座和讨论等多种方式进行,旨在从治理的视角和国际的视野,为清华MPA研究生系统讲授PPP的基本概念、核心理念、风险管理、政策环境、法制建设和国际经验等方面的知识,帮助MPA研究生正确思考、认识和理解PPP的核心要义,运用“以人为本”和“可持续发展”理念来分析和把握我国PPP发展现状,推动中国PPP事业的健康可持续发展。


中心公众号近期将陆续刊载MPA课上部分论文,以期对PPP健康可持续发展提供参考。


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PPP项目资金方退出机制探析

——以广安市“洁净水”行动综合治理项目为例

作者:刘裕


项目简介


广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目是目前国内唯一区域性、跨流域水环境综合治理项目,项目最大的特色是以区域全流域“打包”的模式,综合解决全区域水环境问题,项目所涉及的子项,覆盖广安城区、1个县级市、2个国家级开发园区、3个县、108个乡镇的水环境问题,项目将广安市全区域内饮用水源地保护、污水处理及资源化综合利用、小平故居洗砚池、西溪河等两条母亲河水环境治理、区域乡镇污水治理等统一打包,建设成为国内水环境综合治理PPP的示范项目。项目投资29.51亿元,于2014年12月正式启动,前期通过规划优化、工艺路线优化、选址优化、施工措施优化等系列措施,节省投资6.5亿,施工计划比传统工期提前了12个月,2016年广安市污水处理厂投入运营,当前项目进展顺利,各项工作正在有序进行,2018年前,将实现乡镇生活污水处理厂(站)及配套管网全覆盖,场镇生活污水收集率、处理率均在85%以上。


资金方简介


(一)项目公司组建


项目资金方为某基金,项目中该基金与代表广安市人民政府的广安发展建设集团共同组建项目公司SPV,即特殊目的机构(以下简称项目公司,股份比例为广安发展建设集团10%,投资人90%)。由项目公司投资约30亿元人民币完成9个污水处理厂、66个乡镇污水处理站及改造项目,其中污水处理设施、污泥处置中心投资约25亿元人民币,流域治理项目投资约5亿元人民币。


(二)资金方参与项目出发点


该基金通过该项目的合作进一步加强与广安地方的交流对接,推动水环境治理、环保产业、医疗卫生、文化旅游等方面进一步合作,共同努力让水环境治理项目成为国家示范项目,帮助中国水环境集团在全国水环境治理领域创先争优。


(三)投资回报要求


投资方通过政府授予项目公司特许经营权30年收回投资及获得回报,具体如下:


1.土地使用权:各子项目所需土地由政府协调解决,如产生费用,列入项目总投资或作为政府投入的股本金。


2.特许经营期限:均为30年(含建设期)。


3.运营成本:根据《四川省污水处理定价成本监审办法》核定。


4.项目投资回报率:年投资回报率不超过10%(不超过行业平均回报率)。


5.污水处理服务费单价确定及支付方式


(1)污水、污泥处理服务费的计算原则


本项目污水、污泥处理初始基本服务费单价根据上述的项目公司的总投资、约定回报率、经营期限、运营成本等综合测算,具体测算方法参照《四川省污水处理定价成本监审办法》。其中,四川省污水处理定价成本监审办法规定了污水处理总量的核定方法:


一是污水处理厂投入运行后一年内的实际污水处理总量低于设计年污水处理能力60%的,应按设计能力的60%核定污水处理总量;超过60%的,据实核定。


二是污水处理厂投入运行一年后三年内的实际年污水处理总量低于设计年污水处理能力75%的,应按设计能力的75%核定污水处理总量;超过75%的,据实核定。


关于污水、污泥处理服务费单价调整,协议为保障项目公司的投资收益不受物价波动等因素的影响,本项目污水、污泥处理服务费单价将设置调整机制。自本项目开始商业运营之日起,污水、污泥处理服务费单价每满两个运营年,中标人可按程序申请调价。


《四川省污水处理定价成本监审办法》第二十八条规定污水处理定价总成本及单位成本核算方法:


定价总成本=污水收集输送运行维护成本+污水处理生产成本+期间费用; 单位定价成本=定价总成本÷核定污水处理总量。


(2)项目具体政府支付费用


以项目中的西溪河流域水环境综合整治为例,资金方通过政府支付工程服务费获得回报,工程服务期限为10年,每年支付比例以投资人实际总投资额为基数,从工程验收之日起计算,第1年支付15%、第2年支付15%、第3年支付12.5%、第4年支付10%、第5年支付10%、第6年支付7.5%、第7年支付7.5%、第8年支付7.5%、第9年支付7.5%、第10年支付7.5%,年投资回报率不超过14%,最后以投标人报价为准。


项目成效


广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目于2016年正式投入运营,广安城区大部分污水由该厂处理后,水质达到一级A标准,该厂采用下沉式再生水处理技术,地下建设污水处理系统、地面建成市民公园,充分彰显了“绿色环保、节能高效”的现代城市发展理念,截止目前,全市运用“PPP”模式新建和改造(含完善配套管网)城镇污水处理厂(站)67座,投入运行30座,正在建设及完善改造45座,新建西溪河截污干管、王家河闸坝,完成投资15亿元以上。广安城区大部分污水由该厂处理后,变成净水流向渠江。


资金退出机制分析


案例中的项目刚正式运行一年时间,资金方在此时还没有特别强的资金退出欲望,同时,当前国内进入营运期的PPP项目不是特别多,二级市场没有太多的交易量,没有看到PPP项目大规模资金融通的基础,但是,作为一个有10万亿元级别的领域,等到项目融通量爆发出来,市场的不健全、政策的不配套会带来很多问题。


当前,国内产业投资基金的投资方式上主要分为股权投资、债权投资以及股债结合,因此产业投资基金在退出机制的制定上也根据不同的投资方式设立了各自的退出机制。


首先,从时间跨度上,由于产业投资基金通常都有一定期限,而PPP项目的周期长达数十年,因此PPP模式下产业投资基金一般会通过多种方式陆续退出。产业投资基金的存续期为10年左右,它社会资本参与的时间一般为5-7年。


根据已出台的方案和管理办法,实行股权投资的,到期优先由项目的社会资本方回购,社会资本方不回购的,由项目所在地市县级政府回购,并写入项目的PPP合作协议中;实行债权投入的,由借款主体项目公司按期归还。此外,当子基金清算出现亏损时,首先由基金管理机构以其对基金的出资额为限承担亏损,其余部分由引导基金及其他劣后级出资人以其出资额为限按比例承担,总结而言,退出方式以项目清算、股权回购和转让、资产证券化为主。


(一)项目清算

在项目投资公司完成项目任务或阶段性任务后,通过项目投资公司清算或注册资本减少的方式,返还产业投资基金应当获取的股权收益,实现投资的退出。


二)股权回购和转让

在项目投资公司完成项目任务或阶段性投资任务后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。


(三)资产证券化

在项目运营成熟后,通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。


存在的问题


尽管资产证券化具有诸多优势,但在当前实践中PPP资金退出机制仍存在一些关键问题需要解决。


,包括SPV的设立、会计处理、税收制度、信息披露机制、发行、上市和交易规则等各方面,,无疑有利于资产证券化更加常态化的发展。


(2)风险隔离问题。

风险隔离是资产证券化的一个重要特征,也是其交易结构中的一个重要环节。但是对于我国目前的企业资产证券化产品来说,无论是SPV设立还是资产转移,都没有真正实现风险隔离,而且在短期内也无法完全实现。在这种情况下,就需要通过有效的风险控制和信用增级措施尽可能得将破产风险降低到最低程度。如设置加速清偿机制,即当发起人破产、基础资产违约率达到一定比例或超额利差下降至一定水平,本金将进入加速清偿阶段,以保证优先级证券的本金偿还。


意见建议


在PPP产业投资基金退出方式上,可学习借鉴英国、日本等国家的经验,这些国家有较发达的金融市场,可以利用基础设施基金上市等形式退出,从现阶段发展现状来看,我国设立基础设施基金上市制度还为时尚早,但充分利用金融交易市场拓宽基金退出渠道是完善PPP产业投资基金退出机制的关键。


目前,国内PPP产业投资基金退出机制仍以传统的退出方式为主,退出渠道的不完善影响了社会资本的参与热情。为了引导社会资本投资PPP项目,部分地方开始探索设立PPP股权/产权交易中心,尝试PPP产权交易市场建设。PPP项目涉及资金量大、投资收益期长,退出机制不完善使得社会资本望而却步,PPP产权交易平台的建立一方面可以提供PPP产业投资基金的退出途径,另一方面可以对认购了PPP产业投资基金份额的社会资本提供产权交易、股权质押等服务,拓宽资金循环使用的渠道,完善PPP产权的二级交易市场。PPP产权交易平台建设的核心是为PPP产权确权,PPP产权可以是PPP模式下的特许经营权,也可以是认购了PPP产业投资基金份额股权等,在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提到允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业投资基金等形式入股提供项目资本金等一系列创新的金融工具,虽然该办法还不是真正的法律,但也为PPP产权的确权奠定了法律基础。



清华PPP研究中心,作为清华大学的校级非营利性学术机构,始终把“推动PPP领域的专业人才培养”作为工作任务的重中之重,旨在建设成为PPP领域的国家级专业智库和高端人才培养基地。经过近两年的发展,中心招收了第一批PPP领域博士生、企业博士后,依托清华公管学院开设了PPP方向的MPA研究生课程,开办了“黄埔”系列培训班,并与香港城市大学联合开办全国首创的PPP方向的“EMBA+MPA”学位班……教育成果颇丰,也赢得了学界、教育界、实业界的好评。


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