新型城镇化目标导向下的户籍制度改革策略
学生姓名：张洪明
学 号：1710170009
学院专业：生命科学学院动物学
摘要：在当前大力推进新型城镇化战略的重要时期,我国城镇化发展中的体现出了一些显著的特征是:大城市发展突飞猛进,中小城市发展缓慢,部分小城市、小城镇衰败。以特大城市、大城市为核心的城市群、城市连绵区已经成为当前引领我国经济发展主体的同时,也成为吸纳流动人口异地城镇化的主体,而中城镇对于流动人口的吸引能力明显不足,城镇化进程缓慢。户籍制度改革作为推进新型城镇化进程中的一项重要的制度保障,其改革力度却依次“大城市—中等城市—小城市及小城镇”增强,呈现出与城镇化整体趋势相反的态势。,从历史发展角度探索户籍制度改革对城镇化进程的影响机制,并对当前城镇化进程与户籍制度改革过程中存在的一些问题进行了分析解读,对如何进一步促进户籍制度改革提出切实可行的规划对策[1]。
关键词：新型城镇化 户籍制度
影响机制 改革策略
1.研究背景
根据《中国城市发展报告(2011)》报告显示,2011年中国城镇人口首次超过农村人口达到69079万人,比上年末增加2100万人;城镇人口占总人口比重达到51.27%,首次超过50%,实现历史性突破;同时报告还指出,在当前快速城镇化的过程中,城乡之间的二元结构并没有得到根本的改变,并进一步衍生出改革策略城镇内部的“二元结构”问题。2011年国家统计局发布的统计数据显示:2011年我国人户分离的人口为2.71亿,其中流动人口为2.30亿。与此同时,中国社会科学院在2011年12月8日在北京发布的《城乡一体化蓝皮书:中国城乡一体化发展报告(2011)》指出:随着我国城镇化的不断发展,城与乡在资源、投入、能源、产业布局等方面存在较大竞争,城乡矛盾也随之而生。城镇化,指农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚,从而使城镇数量增加城镇规模扩大的一种历史过程。户籍制度作为城镇人口和农村人口划分的依据,,即作为保证重工业发展战略的实施而建立的,并一直维系至今。2012年2月23日通过的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》也带来了国家层面关于户籍管理制度改革政策制度方面的众多新的趋势。户籍制度改革对推动当前城镇化进程的影响作用,是显而易见的。近些年来,全国各省市纷纷进行户籍制度改革的探索,己经取得了一定的成就。成都市2010年出台了《关于全域成都城统一户籍实现居民自由迁徙的意见》,成都市全域由此统一了户籍,成为中国户籍制度上的一次重大突破。而重庆市自2010年11月开始推行户籍制度改革一年多以来,户籍城镇化率上升了8.5个百分点,达到37.7%。成都和重庆在户籍制度改革方面的尝试取得了一定的成就,成为全国户籍制度改革推动城镇化进程的典型范例。但在全国范围内,由于各地区区域条件的差异,户籍制度改革体现出不同的特点[2]。不同规模和等级的城市,户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大,中小城市次之,大城市户籍制度改革的力度最小,但就总体而言,户籍制度改革尚未完成。
2.城镇化与户籍制度的辩证关系
我国现行的户籍制度沿袭了改革开放初期的以居民是否吃商品粮来划分户口性质,将人口划分为非农人口和农业人口。而城镇化作为一个动态变化的过程,它的“三化”(农村人口向非农人口转化,农村生活方式向城市生活方式转化,农村地域向城市地域的转化)内涵中包含了的前文所述的依据户籍制度划分出来的农村人口向城市人口的转化,因此,户籍制度与城镇化之间的辩证关系就通过人口这一中介产生了关联。我们将这一关系衍伸至城市规划领域,户籍制度通常被看作众多城市规划的政策制度中的一种,通过户籍制度改革的政策推动力驱动城镇化的进程,是当前各级城市积极探索推进新型城镇化进程的重要途径。同时,新型城镇化国家战略的提出,也对城市的制度保障方面提出了更高的要求,户籍制度作为城市政策保障制度中一个重要的组成部分,促使各级政府积极稳妥的推进户籍制度改革。因此,户籍制度与城镇化的关系应当概括为:互为因果,相互制约。正确处理两者之间的关系,将引导两者走向良险互动。
3. 户籍制度改革对城镇化进程演化的影响机制
宽松的户籍制度推动城镇化的恢复发展(1949—1957年)新中国成立初期,为了尽快恢复国民经济,“一五”计划启动156个重点工业项目,在这期间,国家对于流入城市的农村劳动力并未严令封闭,因此,吸收了大量农民进入城市和工厂矿区就业,使得城市人口迅速增加。1949年中国城市人口只占全国总人口的10.6%,1952年,城镇国有企业职工仅有510万人,到1958年则分别上升为约16.2%和1072万人。这一阶段,宽松的农村劳动力流动制度加快了内地城市化的进程,同时由于农村人口大量迁入城市,扩大了原有城市的规模,促使了一批新兴的生产性城市的形成,宽松的户籍制度对城镇化的推动作用较为突出[3]。
4.当前户籍制度与城镇化趋势的矛盾
户籍制度制约下的“伪城镇化”进程中国社科院财贸所发布的《中国财政政策报告2010一2011》指出:受中国城乡分割以及户口制度的约束,当前的城镇化尚是一种“伪城镇化”。城镇化的快速发展带来了一系列的社会问题,究其原因与现行的户籍制度不无关联。大量的农村产业工人,虽然居住在城市并被计算为城市人口,但其并不能同等享受到城市的各类公共服务,其收入水平、消费模式无法等同于一般城市人员,部分城市还存在“城中村”现象,这种特征在特大城市、大城市中尤为突出。在北京等大城市里,城中村和城市边缘地带呈现出“高度繁华”的现象,外来人口密集,这些都与户籍制度有关联。《报告》还指出:2011年我国现有城市化率的统计口径,包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上,但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工,也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口,这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半,“伪城镇化”现象显著[4]。
5. 户籍制度改革的方向及策略研究
在我国户籍制度改革的大背景下进行分析,成都户籍制度改革在全国树立了典型示范。一方面成都户籍制度改革破除了户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚,建立起户籍、居住一元化管理机制;同时,改变了基于户籍性质的权利差异,实现了户籍权利的平等化;更重要的是成都户籍制度改革否决了“土地换社保”的做法,保障农民的土地使用权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害。这些做法有助于全国户籍制度改革困境的求解,给我国户籍制度改革提供了诸多启示。加快选择性社会福利向普惠性社会福利的转变在渐进缩小本地城乡户籍的权利、利益差距的同时,对本地户籍人口的公共服务、社会保障等方面的待遇推广到在本地生产、生活的非本地人口身上,从而彻底推进普惠型的社会福利。长期以来,外来人口的权利保障一直是难以解决的问题。这固然来源于在财政分权模式下地方政府在公共服务和社会保障供给方面需要承担更多的财政责任,在降低户籍门槛以及放松外来人口控制问题上,地方政府不得不考虑财政承受能力。针对外来人口提供不同于本地居民的公共服务、社会保障配置,形成了对外来人口的权益歧视。但是,外来人口在流入地劳动就业、在当地生产生活、在当地居住消费,其所创造的价值也当然在流入地。从此意义上说,外来人口在其流入地享受当地居民的基本公共服务、社会保障等就无可厚非。在缩小城乡户籍差别待遇的同时,对外来流动人口的公共服务、社会保障等也需要相应推进,使其在居住满一定年限后享有和本地户籍人口基本相同的权利,从而推进我国公民在户籍地,或在居住地都可享有和行使基本公民权,,推进社会公平[5]。
6.结语
新世纪以来的户籍制度改革,在促进城镇化的发展方面己发挥出了良好的制度效应。现在的户籍制度改革在行政改革方面己有突破性进展,但在社会方面的改革还是方兴未艾,许多复杂问题需要综合解决。必须认识到,户籍制度之所以成为城乡二元社会的一个核心制度,正是因为它附着了各种不平等的利益关系。所以,破除城乡二元社会,不仅是要继续深化户籍改革,更是要剥离那些构成城乡二元壁垒的利益结构。要以户籍制度的改革,推动各个方面的配套改革,扎扎实实地推进城镇化的步伐,实现可持续发展。