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获奖论文 政府采购内部控制有关问题研究

政府采购信息2019-05-21 01:37:12



本文系由财政部国库司(政府采购管理办公室)和政府采购信息报社共同举办的“政府采购内控制度建设”有奖征文大赛三等奖获奖作品。作者:中央国家机关政府采购中心/郭俊杰。

  政府采购内部控制主要是指依据国家相关法律制度规定,对政府采购当事人实施政府采购的全过程及采购结果进行监督管理的行为。从广义上来说,政府采购内部控制既包括对采购人、供应商、评审专家和集采机构等当事人的管理,也包括集采机构对采购人倾向性的规范、供应商的履约管理、对评审专家的现场管理和事后评价等。自2003年《政府采购法》实施以来,以“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”机制为支撑的政府采购体系基本建立,政府采购在规范财政支出行为、提高财政性资金使用效益和预防腐败等方面取得明显成效,但由于我国政府采购制度体系不够完善、采购人的采购自主权过大、供应商诚信履约体系未有效建立和集采机构自身专业化水平不高等原因,政府采购内部控制工作还不够完善,对政府采购相关当事人的管理需要进一步强化。


一、当前政府采购内部控制工作存在的主要问题


  (一)采购人内部控制存在的问题。


  为了从源头上预防和抑制腐败,保障政府采购的公开、公平和公正,我国建立了集中采购和分散采购相结合的政府采购模式,通过强制性执行政府集中采购目录和专家评审制度来规范采购人的采购行为,与政府采购制度改革前相比取得了的较大成效,但仍然存在一些问题。一是政府采购方式的选择不够科学。部分采购人没有按照各种采购方式的实施条件进行选择使用,随意简化采购程序,使招标走过场,影响了采购活动公平竞争性;部分采购人将政府采购项目拆分,分段肢解,使肢解后的项目在采购限额标准以下或集中采购目录外,以化整为零、采取协议供货或者定点采购等方式规避公开招标,扩大自己的采购自主权。二是部分采购人设定的招标采购标准过高。由于我国预算编制环节较为粗放,预算编制与政府采购的历史数据脱节,财政部门下达的预算不够准确,而现行预算年底归零制度又导致采购人缺乏节约资金的动力;另外政府采购的需求配置标准缺失或标准过高,部分采购人贪大求洋,导致豪华采购。以中央单位为例,虽然制定了关于通用办公设备家具购置费预算和配置标准,但缺乏具体的需求配置技术指标。三是采购文件存在明显倾向性。在采购文件中直接提出倾向性参考的品牌、型号,限制其他潜在供应商参与投标;按照心意供应商的产品参数设置特定技术指标,变相指定或排斥其他供应商参与投标;部分采购人不按照采购项目的需求设置资格条件,故意设置较高的资格条件,导致只有少数几家供应商能够满足要求,限制广大中小企业参与。四是评审办法制定不够科学。不严格执行国家关于扶持中小企业、采购国货和节能环保产品的规定,未按规定在计算价格分时给予相应的价格扣除或同等条件下优先采购;未根据采购项目不同情况选择评审办法,不喜欢选择最低评标价法和性价比法的评审办法,倾向于选择综合评分法,价格分值和客观比例较低,主观倾向性分值比例较高,无法评选出即满足采购文件需求又符合物有所值的中标产品和服务。限制投标供应商最低报价,设置投标报价的最低下限,影响了采购项目的竞争。对采购人资格条件进行打分,按照潜在供应商设置对应评审分值。评审办法制定较为粗略,在评审过程中再次细化或更改评审标准,影响采购结果。五是采购单位不按采购文件规定确认专家评审结果。在部分采购项目中,由于种种原因,评审委员会评选的中标供应商与采购人预先倾向中标人不符,部分采购人在收到评标报告后5个工作日内不按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商,导致采购项目无法发布中标公告和中标通知书;部分采购人以现场考察、技术指标测试为由实质性改变采购文件的要求,设置各种障碍以达到改变评审结果的目的;部分采购人以单位预算取消为借口取消本次采购活动,改头换面后以另外一个项目的名义重新进行招标。


  (二)供应商内部控制存在的问题。


  政府采购活动离不开供应商的参与,最终采购结果的好坏程度与供应商息息相关,部分供应商存在着虚假投标、履约不诚信等问题,严重损害了采购人的合法利益,影响了政府采购健康发展。一是供应商存在虚假投标情况。部分供应商为了中标政府采购项目,不惜弄虚作假、铤而走险,伪造资质证书、业绩证明、审计报告、纳税证明等虚假证明材料,造成不具备资格或者实力不够的供应商中标;部分供应商相互串通、与采购人进行串通,提前打好招呼,供应商之间相互约定抬高或压低投标报价,供应商之间相互约定,在招标项目中分别以高、中、低价位报价,通过陪标、串标等方式中标。二是中标供应商履约不诚信。部分供应商低价中标,但履约中又推说产品停产,要求更换其他产品履约,或者通过在履约中降低产品配置、使用低价劣质材料等手段谋取非法利益。部分中标的协议供货和定点采购供应商不投报市场销售的通用产品,专门提供政府采购专供、特供的产品,造成中标产品无法与市场价进行比对;不按照合同约定定期调整中标价格,导致协议供货价格高于同期市场平均价和天价采购事件的发生,影响了政府采购的公信力。三是部分供应商以低于成本价进行恶意竞争。有的供应商无意诚信履约,利用政府采购的低价优先原则,以明显不合理低价或者低于成本价为手段,个别采购项目甚至出现过零报价,一旦中标之后就以没有履约能力为由放弃中标。这种通过占据低价优势牟取中标的行为,严重损害采购人利益和破坏了正常采购秩序。四是部分供应商恶意质疑投诉。质疑投诉是《政府采购法》赋予供应商的一种法律救济渠道,目的是通过这种方式来保障供应商合法参与政府采购项目,但部分供应商把质疑与投诉当作未中标的泄愤手段、利用质疑投诉攻击竞争对手、利用投诉拖延项目时间以谋取不正当利益等,导致无效质疑投诉比例过高;个别供应商甚至以此进行舆论炒作,通过故意隐瞒事情真相、断章取义等方式误导社会舆论,给政府采购执行和监管部门的正常工作造成了很大影响。


  (三)评审专家内部控制存在的主要问题。


  政府采购的相关法律法规赋予了专家对投标文件的评审权和中标供应商的推荐权,评审专家水平的高低直接影响着政府采购过程的公正性和采购质量。当前,评审专家由于自身素质等因素还无法满足当前政府采购事业发展的需要。一是评审专家的监督管理制度不健全。《政府采购评审专家管理办法》已经出台了近10年,关于评审专家权利、义务与责任的规定与当前政府采购实践活动不相适应,迫切需要进行修订和完善。评审现场管理制度不完善。采购人、评审专家和集中采购机构在评审活动中的职责和权限界定不够明确,评审现场的组织实施和管理难于操作,评审现场缺乏有效的第三方监督,导致对评审专家监督管理流于形式。专家使用与管理脱节,评审专家使用信息反馈制度未有效建立。二是评审专家现场监督不到位。在商务分和价格分确定的情况下,个别专家有意识地调高或者调低某一投标人的技术和服务得分,形成分值汇总后的高分或者低分。个别专家擅自细化、解释评审标准或制定新的评审标准,甚至超过评审标准的分值范围进行打分。个别专家缺乏独立评审的能力和意识,私自征求采购人代表的倾向性意见,按照采购人代表的意见进行打分。个别专家在评审过程中暗示或明确潜在中标人,引导或影响其他评审专家打分。三是评审专家职业素养无法满足政府采购的需要。部分专家跨行业和跨专业评审,不具备对所评项目相应的专业能力和水平,也就难以评审出最符合采购文件需求的中标供应商。部分专家对政府采购法律法规、规章制度和方针政策等方面的规定不熟悉,对评审程序、评审内容、评分规则和评审的独立性、公正性、法律责任等方面的情况缺乏了解,影响了评审质量和效率。部分专家责任意识不强,在评审过程中把关不严。对采购文件实质性需求条款审核不严,未对投标供应商的响应情况进行详细细致地评审,造成不符合实质性需求条件的供应商成为中标或成交人。


  (四)集采机构内部控制存在的主要问题。


  集采机构作为政府采购的执行机构,是我国政府采购执行的主体和主渠道,负责组织实施政府集中采购目录内采购项目的招标采购工作。它的职能决定了集采机构具有双重身份和角色,它既是政府采购的内部控制对象,又承担着协议供货、定点采购、网上竞价和单个项目采购中标供应商的履约管理工作。由于我国政府集中采购工作开展时间较短,仍然存在很多需要加以改进和完善的方面。一是集采机构内部监督机制不完善。部分集采机构采取按货物、工程和服务项目性质分设不同部门的分类模式,项目经办人负责招标采购的全过程,存在“一竿子插到底”的问题;部分集采机构内部审核流程不科学,对采购文件编制的规性性、采购程序合法性、人员言行规范性、评审纪律严肃性、评标结果合理性及采购信息公开度的监督审核不到位;部分集采机构未建立起有效采购从业人员轮岗制度,个别人员从事某一方面的采购业务时间过长。二是集中采购的质量有待提高。集中采购的价格虚高和效率低下等问题时有发生,影响了政府集中采购的声誉。采购计划管理比较薄弱,集中采购机构无法预先了解各单位的采购需求,难以及时对不同部门同类项目的采购需求进行整合。部分协议定点采购产品更新换代较快,市场价格变动频繁,而协议定点招标周期较长,供应商后期履约不够诚信,集中采购机构尚未建立政府采购价格与市场价格联动的机制,对供应商入围缺乏有效的淘汰机制,导致部分产品的政府采购价格高于市场价格。集中采购机构的业务水平和服务水平、采购各方的协调配合、政府采购各环节的衔接等方面需要优化,政府集中采购的效率有待提高。三是集采机构的标准化程度不高。标准化是采购规范操作的基础,能有效地提升政府采购的管理水平,实现政府采购的公平与公正。采购流程缺乏标准化,未制定关于各种政府采购方式的具体操作细则,不同经办人员操作各不相同;采购文件范本不全面,未建立起负责政府集中目录全面品目的采购文件范本;采购需求缺乏标准化,采购人制定采购需求随意性较大;评审办法缺乏标准化,相同的通用类货物和服务的评审办法相差很大,存在因项目而设置评审办法的情形;评审流程缺乏标准化,评审现场组织工作较为随便,对评审现场到场人员和专家要求不严,存在影响专家评审独立的因素。采购文件编制和审核工作仍采用传统纸质文件方式,未实现采购文件范本加电子化的方式,影响了范本作用的发挥。四是集中采购的信息公开不够。评审现场未进行投标供应商进行公开,评审现场存在影响评审结果的行为未得到有效监督;评审结果未向投标供应商公开,供应商无法了解自身得分情况、未中标原因和废标情况;协议供货和定点采购成交的电子验收单未向社会公众进行公开,部分电子验收单存在价格虚高等问题,影响了社会各方对政府采购的信任度。

 

二、政府采购内部控制工作存在问题的原因分析

  (一)政府采购的法律制度不完善。我国自《政府采购法》颁布实施以来,政府采购主管部门制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等一系列规章制度,在规范采购人、供应商、评审专家和集采机构行为方面取得一定的成效。但是由于《政府采购法实施条例》今年刚刚实施,相关配套规章制度不够细化,一些政府采购内部控制领域的难点热点问题缺乏法律和制度依据,导致政府采购内部控制相关规章制度的法律层次不高,规定不够细化,可操作性不强;《招标投标法》与《政府采购法》在适用范围、采购程序、监督管理和救济渠道等方面都具有较大的冲突,将原本应该统一的政府采购市场分割成两大块,即政府采购工程市场和政府采购货物、服务市场,使政府采购的内部控制工作面临法律适用的难题。


  (二)采购人的采购自主权较大。政府采购制度改革的目的之一是规范采购行为,限制采购人的自由裁量权,但是按现行法律规定,采购人的权力仍缺乏有效的制约手段。采购需求由采购人确定,采购文件内容需要采购人同意,评标由从财政部门专家库中抽取的专家与采购人代表共同评审,中标或成交供应商需要由采购人确认,采购人负责采购签订合同、验收付款。在这种模式下,采购人处于强势地位,在实践中有时会发生采购人指定品牌、拒绝修改不合理的采购需求、拒绝接受不“满意”的采购结果、干扰或诱导专家评审等,而集采机构并不是任何政府和公共管理意义的采购主体,无法达到政府采购制度改革的目的。


  (三)供应商的诚信体系未有效建立。我国现在处于社会主义市场初级阶段,经济体制还不健全,我国政府采购执行过程中关于供应商的诚信体系与制度缺失。一是我国对政府采购供应商的监管尚未形成常态化,与中标后的超额利润相比,供应商虚假投标、履约不诚信等违法成本较低,促使供应商铤而走险。二是未建立供应商信用评价体系和奖惩激励机制,协议供货和定点采购主要采取入围招标方式,缺乏对后期履约情况的跟踪、监督和管理,后期招标未与供应商前期履约评估挂钩,也未实行末位淘汰制度,导致供应商诚信履约的动力不足。三是未建立横跨全国各地区和部门的供应商诚信档案。当前财政部门、工商管理、法院和食品药品等相关部门均建立了供应商诚信系统,但由于部门分割、协调不畅等原因,这些系统并没有进行联网,采购机构无法及时掌握供应商的诚信履约情况,如某供应商被限定在一定期限内参加政府采购活动,它可以改头换面到别的地区或领域继续参与政府采购活动。四是供应商行使救济权利的门槛过低,恶意质疑、投诉供应商并不需要付出成本,部分采购人对评标结果认可度不高,对于经政府采购程序中标的产品或者服务不认可,为供应商通过恶意质疑与投诉谋取不正当利益提供了可乘之机。


  (四)评审专家权责不对等。评审专家不按照规则进行评审法人主要原因是专家的权责不对等和缺乏硬性制度约束。一是评审专家权责不对等。评审专家掌握着中标供应商的推荐权,但在采购实践中,享有如此重大评审权力的专家所承担的义务却很少,评审专家推荐的中标供应商是否最大限度地符合采购人需求、评审程序是否规范,评审专家基本不需要承担相应的责任。现行制度办法要求专家对评审意见承担个人责任,对专家违规处罚仅限于通报批评或记录、取消评审专家资格或其他行政处罚,处罚规定相对较轻,在采购实践中很少发生评审专家承担责任的情形。二是专家评审倾向性难以认定。评审专家在主观分方面自由裁量权普遍过大,专家打分主观因素很大,在未出现重大原则性错误的情况下,很难对专家倾向性打分进行认定。三是采购文件编制水平不高。采购文件编制粗糙,缺乏统一规范的采购文件范本;评审办法设置不合理或表达存在歧义,专家自由裁量空间过大。四是供应商质疑投诉的对象不是直接决定评审结果的评审专家,评审专家只有协助答复质疑或投诉事项的义务。


  (五)集采机构专业化水平不高。一是集采机构体制不统一。据统计,集采机构分别隶属于同级政府、政府办公厅、财政厅、机关事务管理局等多个部门,机构性质分别存在着参照公务员管理的单位、全额事业单位、差额事业单位和企业化管理的单位,管理体制不统一必然导致内部运行机制的不完善。二是集采机构专业化水平不高。由于大部分政府采购从业人员来自政府相关部门,在一定程度上存在官僚主义和机关作风,在执业前和从业期间缺乏系统的学习和培训,现有的知识结构和业务技能难以适应当前政府采购工作的实际需要。三是集采机构对政府采购方式创新不够。缺乏对协议供货、定点采购和批量集中采购等采购组织方式适用范围、采购周期、后期管理的深入研究,导致采购价格变化较快的信息类产品协议供货价格虚高、批量集中采购效率较低。

 

三、进一步加强政府采购内部控制的意见和建议

  (一)进一步完善政府采购的规章制度。法规制度是加强政府采购内部控制工作的基础,现行法规制度过于宽泛,重原则、轻标准,操作性不强,因此提高法规制度可操作性是强化政府采购内部控制工作的关键。修改完善《政府采购法》、《招投标法》等法律法规,改变这两部法律所规定的招投标工作监督部门、采购对象、采购方式等方面严重存在交叉和矛盾的情况,明确相互法律关系和适用范围,从根本上解决现行法律管理范围相互出入的问题。尽快出台《政府采购法实施条例》配套制度办法,明确采购人超标准采购、提出倾向性指标和不确认评审结果的责任,强化对供应商虚假投标和履约不诚信的处罚措施,限制评审专家的自由裁量权和相应责任,加强对集采机构采购结果的评估考核、信息公开和监督检查等要求。修订《政府采购评审专家管理办法》,进一步明确评审专家的权利和义务,强化专家违规行为的处罚,赋予集中采购机构或采购人现场对评审专家监督权。


  (二)进一步规范采购人的采购行为。采购人采购行为的不规范是导致豪华采购、采购文件倾向性和供应商质疑、投诉的重要原因,需要采取有针对性的措施加以改进。一是规范采购人选择采购方式的程序。明确政府采购采购方式的适用范围、采购程序和操作流程,加强对政府采购项目实施情况的监督考核,确保采购方式的选择合法合规;禁止以各种方式规避政府集中采购和公开招标,严格执行政府集中采购目录及标准,凡是属于集中采购目录以内的品目比较执行政府集中采购;非经同级财政部门批准,达到公开招标限额以上标准的品目不得采用非公开招标方式。二是科学合理地制定采购文件范本。采购文件范本是规范采购的基础,也是避免采购文件倾向性和豪华采购的有效手段。系统梳理历年来政府采购工作实际,在原有通用类货物和服务采购文件范本的基础上,编制完成集中采购目录所有品目和目录外重点项目的采购文件范本;丰富采购文件范本的内容,不仅包括通用的商务条款和投标文件要求,还要归纳整理适用于具体品目的资质设置要求、采购需求、技术指标和评审标准,强化采购文件范本的硬性约束作用;结合国家政府采购最新文件精神和采购实践中发现的问题、不足,建立采购文件定期修订制度和不定期纠错机制,增强采购文件范本的严肃性和规范性。三是推行采购文件专家论证和供应商征求意见制度。采购文件编制是否规范和倾向性,专家和供应商最具有发言权。考虑到集采机构人员的专业化程度,可在采购周期允许的情况下,对于公开招标限额以上的采购项目,推行采购文件专家论证和供应商征求意见制度,重点论证内容包括技术要求中的技术标准是否规范、技术要求的编写有无缺陷、技术及商务条款是否带有倾向性或限制性、投标人的资格条件设定是否合理、评标办法是否科学和公正等。通过专家和供应商这种第三方意见反馈的方式,规范和限制采购人需求的倾向性,有效避免采购项目的质疑和投诉。四是加强对采购人执行采购结果的监督考核。规范采购人代表的参与评审行为,参考政府采购评审专家的资格规定,制定采购人代表从业时间、职称证书的资格要求;严肃评审现场纪律,避免采购人代表影响其他专家打分。对于政府集中采购目录以内的采购项目,探索授权评审委员会直接确定采购结果;采购人不按时确认采购结果的,由采购机构将有关情况抄送同级纪检部门或者上级主管部门,增强采购项目专家评审的权威。


  (三)进一步加强对评审专家的管理。有效的监督管理是评审专家公正履行职责的保证,采购人和集中采购机构要积极配合监管部门,及时反馈专家评审过程中的问题,不断加大对评审专家的管理力度。一是建立评审专家黑名单制度。对违反评审现场纪律,不执行回避要求,评审打分倾向性突出或专业能力极差的评审专家,借鉴药品采购领域的黑名单制度,报财政部门同意后列入评审专家黑名单,禁止再次参加评审活动;对于带有明显倾向性的采购人代表要通知所在单位纪检部门,今后不得参加评审活动。二是建立质疑投诉的延伸追究制度。对于评审专家存在的打分倾向性、统分漏项等错误、超越评审办法打分、实质性需求条款审核不严等问题,延伸追究评审专家的责任,由监管部门给予相应的行政处理。三是引入外部监督评估机制。向社会和投标供应商开放评审现场,允许参与投标的供应商进入评审现场或通过远程视频进行监督;评审结束后,向未中标供应商公开评审打分结果和未中标原因,通过公开来保证评审结果的公平公正。四是建立评审专家日常考核制度。在评审结束后,由集中采购机构负责对评审专家的专业技术水平、职业道德素质和评审工作等情况进行评价,由同级财政部门记入评审专家个人档案。五是推行电子化评审。电子化评审是规范专家打分的有效平台和工具。通过将采购项目的评分标准细化到计算机软件系统中,评审专家在系统中对投标人进行打分,由计算机自动汇总排序并生成评标报告,即避免评审专家人为打分错误,又便于复核和监督。


  (四)进一步强化对供应商的管理。履约是政府采购的落脚点,供应商履约的好坏程度直接影响着政府采购的实施效果。一是强化协议供货和定点采购的履约管理。对中标供应商合同履约情况和协议供货、定点采购入围企业价格、质量、服务情况进行检查,及时处理履约中发现的问题,促进供应商的履约诚信。二是建立政府采购供应商黑名单制度。对于采用虚假材料投标、履约不诚信、恶意竞争或者投诉的供应商,建立政府采购供应商黑名单制度,给予禁止一到三年之内参与政府采购活动的处罚;加强对工商、税务、法院、社保等有关部门的沟通协调,促进供应商不良信息共享和互联互通,及时掌握供应商的实际情况,建立供应商的诚信档案。三是建立优秀供应商和优秀产品信息库。借鉴韩国政府采购的成功经验,通过建立优秀供应商和优秀产品信息库,编制政府采购优秀产品手册,为采购人和供应商建立起流畅的交流渠道,并通过不同场合最大限度地推广国内政府采购品牌与产品,帮助国内企业扩大市场和知名度。四是加强对供应商履约环节的验收管理。改变当前政府采购注重招标采购环节的做法,通过邀请未中标供应商、集采机构和监管部门参与验收环节,避免履行合同时上演偷梁换柱、不满足条件的供应商低价揽标却高配低供现象的发生。


  (五)进一步加强集采机构的内部控制工作。集采机构同时具有被监管和监管供应商的双重角色,即要不断强化内部机构的相互制约和相互制衡,又要加强对供应商履约的管理。一是加强相互制衡的机构设置。在集采机构内部制约上,实现了前段和后段流程的物理隔离以及编制采购文件与审核采购文件相分离、编标人员与开标人员相分离、评审专家抽取与使用相分离、评标组织人员与履约监管人员相分离、招标采购与质疑投诉处理分离,对于采购项目的重点环节实行双人负责,形成相互协调、相互制约、相互监督的工作机制。二是利用信息化技术促进廉政采购。建设了专门的开评标场所,建成独立的开标室和全封闭的评标室,配备录音、录像和屏蔽设备,监控开标评标过程,加强项目评审环节监管。大力推进信息化建设,逐步实现网上受理、网上编标、网上投标和网上评标的全流程电子化,最大限度地减少主观人为因素的干扰和影响。致力于“制度+信息化”的管理模式,将采购程序、操作流程和采购范本固化到计算机程序中,通过信息化实现规范化,从根本上避免违规操作行为。三是打造全过程公开透明的采购流程。在强化集采机构内部制约的基础上,引入监管部门、供应商等外部监督机制,将政府采购全流程处于监管部门、媒体和社会公众的监督之下,提升集中采购工作的公信力和满意度。开放采购项目评审现场,邀请财政、审计、监察部门及纪检部门人员现场监督;开放监控室,采购人、邀请投标人代表及相关媒体现场监督。向供应商发送中标、未中标通知书附投标供应商符合性审查表和得分汇总表,提高供应商的标书编制水平;网上公开协议供货、定点采购电子验收单,通过信息公开的方式促进供应商诚信履约。(作者:中央国家机关政府采购中心  郭俊杰)


来源:政府采购信息报/网 (转发需征得政府采购信息报社同意,并请注明来源)


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